如何维护“蓝色权益”

何　平

《联合国海洋法公约》于1994年11月16日正式生效。它是人类历史上第一部、也是涵盖最广泛、内容最丰富的海洋法典。这部国际大法对国家在各海洋空间的权利和义务进行了全面、明确的规范，为建立合理、公正的国际海洋新秩序起到了重要的推动作用。

《联合国海洋法公约》的诞生经历了一个漫长而曲折的过程，它主要由联合国分别于1958年、1960年和1973—1982年召开的三次海洋法会议奠定的基本框架为基础形成的，其中第三次联合国海洋法会议起了关键作用。第三次联合国海洋法会议从1973年12月开始到1982年4月结束，前后历时近10年，共召开过11期会议，先后有160个国家、地区和国际组织的代表参加，其代表性之广、涉及问题之多、决议内容之细，都是史无前例的。会议最终以130票赞成、4票反对和17票弃权的投票结果，通过了《联合国海洋法公约》，建立了至今为止最全面和系统的国际海洋法大典。1982年12月10日，《联合国海洋法公约》在牙买加的蒙特哥贝开放供世界各国签署，当天就有117个国家和两个实体签字。中国是第一批签署《公约》的国家之一。这是联合国历史上对一项国际条约在第一天便予签署的前所未有的最大数字。按规定，《公约》已于第60份批准书交存后一年的1994年11月16日开始正式生效，成为世界各国海洋事务和国际海洋关系的指导性文献。中国于1996年5月15日批准该《公约》，是世界上第93个批准该“公约”的国家。这对于正在深入进行改革开放的中国来说，意义深远。它使中国人进入了充满机会与挑战的海洋国际关系新领域。

《公约》共分17部分，连同9个附件共有446条。主要内容包括：领海、毗邻区、专属经济区、大陆架、用于国际航行的海峡、群岛国、岛屿制度、闭海或半闭海、内陆国出人海洋的权益和过境自由、国际海底以及海洋科学研究、海洋环境保护与安全、海洋技术的发展和转让等等。其中，有些内容是对旧的法律制度作了进一步的修改、完善。例如，对领海宽度的确定、对大陆架边缘的界定等；有些则是新建立起来的制度，如群岛水域、专属经济区、国际海底等等。从当代国际关系的视角看，该《公约》有许多重要的规定，例如，允许各国建立12海里领海和200海里专属经济区；沿海国家可对大陆架的勘探和开发拥有主权权利，大陆架包括沿海国领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，从领海基线量起到大陆边外缘距离不足200海里，则扩展到200海里的距离；各国有义务防止和控制海洋污染，并对因违反其所承担的国际义务而造成的损失负责；所有国家均享有在公海上航行、科学研究和捕鱼等六项自由，但不得私自开采属于全人类共同继承财产的国际海底；各国有义务通过和平手段解决它们有关《公约》的解释或应用方面的争端；各种争端均可提交根据《公约》成立的国际海洋法法庭，该法庭对有关深海海底采矿问题的争端拥有专属管辖权等等。

在《公约》生效的一年内，已有125个沿海国确定了12海里的领海制度，有85个国家宣布了200海里专属经济区或渔区法律制度，82个国家建立了大陆架制度。同过去相比，《公约》起了整合、规制的重大作用。过去，由于种种原因，许多国家的海洋法规、政策很不统一。例如，各海洋国家的领海宽度就各不相同。据20世纪70年代统计，在116个国家中，宣布领海宽度200海里的有11个，100海里的有1个，50海里的有2个，30海里的有3个，18海里的有1个，12海里的有50个，6海里的有10个，4海里的有4个，3海里的有24个，还有两个国家宣布的是“有弹性的”领海宽度，即3—55海里和6～12海里，另有5个国家(包括重要的沿海国如葡萄牙、尼加拉瓜、菲律宾和韩国等)没有宣布自己的领海范围。同样，这116个国家对于专属经济区也有不同的规定：200海里、110海里、近100海里、70海里、50海里、50千米、18海里、15海里、12海里、6海里、3海里等等；有的国家甚至确立了“有弹性的”标准，如“3～15海里”、“12或2海里”、“12或4海里”。《公约》为国际社会确定了一个可供遵循的、多数国家认可的“统一的度量衡”，应当说它有很大的积极作用。

然而，另一方面，就像许多事情都存在利弊两面一样，《公约》也给当代国际海洋关系造成了带有多种冲突基因的复杂矛盾。

最直接的后果之一是造成全球范围内所谓的“蓝色圈地运动”。《公约》突破了传统的领海和公海制度，明确大陆架是其领海以外陆地领土的全部自然延伸，还肯定了200海里专属经济区制度，将“公海”定义为“不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。按照《公约》的规定，有些国家的海洋国土面积扩大了几百万平方千米，如美国、法国、印度尼西亚、新西兰、澳大利亚、俄罗斯、日本、中国等，有的微型小岛可获得其周围数千平方千米的管辖海域，很多国家把控制范围伸展到以往从未到过的海域。据估计，世界各国依照《公约》而合法扩大的海域占去了原属公海的1.3亿平方千米面积，也就一次性地使地球表面36％的海面变成了沿海国的管辖区。

另一个突出的矛盾是新的各式各样的海洋边界争端增多了。由于《公约》的生效，以及随之而来的各国海洋管辖权的扩大，国家之间在海上边界划分方面的问题突出起来。例如，相向国家距离不到24海里，便有领海划界问题；如距离不到48海里，则有毗连区划界问题；距离不到400海里，就有专属经济区和大陆架的划界问题。据估计，全世界约有240个海洋边界

需要划定，再加上现实的或历史的一些其它因素，使国家之间的形势变得十分复杂和棘手。

海洋边界划分上的分歧所造成的一个影响，是全球各地此起彼伏的纠纷。据报道，在《公约》生效前后的近两年内，世界各国的渔业纠纷骤然增加，其数量和危急程度都远远超过此前的时期。尤其值得注意的是，新的冲突与传统的意识形态和社会制度的分野已无任何联系，冲突各方完全凭据本国海洋利益尤其是渔业利益的需要而互相“叫板”和争斗。尽管从理论上讲，国际共同体可以依照《公约》的规定并且通过联合国海洋法法庭裁决、调解和处理上述矛盾与冲突，但实际上问题并不那么简单。归根到底，当今的世界依然是由各自独立的主权国家组成的“无政府社会”，缺少像国家内部行政和立法那样的权威过程，即使联合国这种最权威的国际组织和《公约》这样比较精细的国际法，也不能从根本上改变以国家实力和国家利益为出发点的国际关系。

在这一斗争过程中，中国也同样面临着难得的机遇和严峻的挑战。

中国是世界上的海洋大国之一，中国濒临世界最大的大洋——太平洋，海岸线长达18000多千米，若将岛屿海岸线包括在内，则达32000多千米。作为一个快速崛起的国家，我们必须给予《联合国海洋法公约》这一全球公认的“海洋大法”以高度的重视。

首先，我们必须看到，《公约》的基本内容有利于扩大和维护中国的海洋权益。由于《公约》的生效实施和中国政府的正式批准，中国可以由大约37万平方千米的内水和领海主权海域，扩大到约300万平方千米的管辖区域，这就从国际海洋法上确立中国“蓝色国土”的法律地位及其建立蓝色文化意识的必要性。中国对沿海大陆架区域实行对外招标，引进外国企业和资金技术从事勘探开发，也是以《公约》所规定的沿海国对大陆架的权利为根据。这将大大增加海洋资源和国家战略疆域，为中国经济长期和持续的快速增长奠定良好的基础。

《公约》也向我们提出了新的要求，包括对某些传统观念的挑战。比如，它对国人长期具有的陆地国土意识造成了冲击，使我们不得不重新认识海洋问题的重要性，增强海洋权益意识和更新国土观念；中国海洋经济近年来虽然有了高速发展，军事力量也有了很大提升，但距世界上的海洋强国还有不小差距；中国的海洋环境和海洋生物保护工作仍然不能很好地适应新的国际形势要求，现状令人堪忧；中国的海洋执法队伍建设仍需大大加强，包括人员素质的提高和管理体制的改革。更为重要的是，中国还需要完善海洋立法工作，加强专属经济区的法制建设，重视海洋国土的管辖与开发。一方面与联合国海洋法及国际惯例接轨，另一方面依据中国国情、发展战略与邻国的海洋关系，细致妥善地处理由于《公约》生效而产生的海洋划界方面的各种新矛盾、新问题。