中国农村剩余劳动力转移探讨

王皖君

摘要：加快农村剩余劳动力转移，加速城市化发展是我国实现第三步战略目标的关键。从历史的角度，考察了中国农村剩余劳动力转移的四个阶段的演进过程。在此基础上，分析了阻碍农村剩余劳动力转移的主要因素，并提出了促进农村剩余劳动力转移的政策选择。

关键词：农村剩余劳动力；历史演进；制约因素；政策选择

中图分类号：F241

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0039-02

1中国农村剩余劳动力转移：历史演进

(1)1949年至1977年：严格控制农村流动人口，城市化进程滞后。

这一时期，城市化水平落后于工业化和经济发展水平。新中国成立以后，基于当时低下的经济水平和国外恶劣的政治环境，国家选择了优先发展重工业的战略条件，通过工农产品价格剪刀差，强制低价收购农产品，为工业发展积累资金。政府通过制度安排将农民束缚在土地上，制止农村劳动力要素自由流动，严重阻碍了城市化的发展，并导致了中国城乡结构二元化格局的形成。

(2)1978年至1983年：农村剩余人口内部分流与城市化初步发展。

改革开放之初，对于农村剩余劳动力向哪里转，党和政府进行了初步探索。从1978年至1983年，党和政府采取了限制农村剩余劳动力进人城镇就业的异地转移政策，同时又通过倡导农业生产的多样化经营吸收农村剩余劳动力，农村剩余劳动力从农业种植业(小农业)逐步转移到农、林、牧、副、渔业(大农业)的农业内部的分流转移政策，这是改革开放后我国农村剩余劳动力转移政策的萌芽阶段。

与此同时，我国的城市化进程进入了一个初步发展阶段，国家恢复了“先进城后建城”的政策。具体表现为：第一，大约2000万上山下乡的知青和干部返城并就业；第二，城乡集贸市场开禁，出现大量的城市暂住人口，这里面包括了大量原先属于农村剩余劳动力的人口。在此期间，城市化率由1978年的17.92％提升到1984年的23.01％，年均提高了0.85个百分点。

(3)1984年至1991年：乡镇企业吸纳农村剩余人口，推动农村城镇化发展。

在这个阶段，农村剩余劳动力转移政策的重点放在发展乡镇企业上，实行农村剩余劳动力“离土不离乡”、农村内部的一、二产业之间的转移政策。乡镇企业的地位和作用都得到了极大的发挥，既有利于吸收农村剩余劳动力人口，又促进了农村小城镇的发展。

随着我国乡镇企业高速发展，由农村改革释放出来的剩余劳动力无法进入因制度束缚的城市催生了就地转移模式，农村剩余劳动力虽然“离土不离乡”、“进厂不进城”，但是其职业已经非农化，只是生活还没有城市化。在此期间，乡镇企业增加值从1984年的633亿元增加到1988年1742亿元，年均增幅为38％；乡镇企业职工数也从5028万人增加到9545万人，增长了89.1％。乡镇企业发展带来了人口聚集效应，促进了农村城镇化的发展。

(4)1992年至今：农村剩余劳动力自由流动，开发区、工业区推动城市化快速发展。

自1992年以来，党和政府以农村剩余劳动力职业和身份的双重转换为政策目标进行制度设计，同时致力于城乡一体化，实现劳动力全国范围内的自由流动，实现城乡统筹，建立全国统一的劳动力市场，促使农村剩余劳动力向城市转移。根据2000年第五次人口普查结果表明，中国有14439万迁移人口，占全国总人口的11.6％，中国目前已进入了一个移民时期。所谓移民时期就是指一个国家或地区的迁移人口占总人口比重相对稳定于10％以上的时期。而在14439万迁移人口中，农村剩余劳动力转移人口达到49，7％。

随着9O年代后乡镇企业向开发区、工业区集中，以及人口流动政策的逐渐放松，以“十六大”为界，中国的城市化进程开始进人快速发展阶段。根据世界城市发展经验，当人均GDP超过1000美元时，城市化发展进入快速成长期。2003年，中国人均GDP达到1028美元，进入了国际公认的城市化、工业化加速发展期，同时也进入了工业反哺农业时期。2005年，中国城市化水平达到43％。在1994～2005年的12年中，年均增长超过了1％。

2我国农村剩余劳动力转移的制约因素

(1)制度因素。

改革开放以来，农村经济制度的创新使我国农村取得了令人瞩目的成就，如家庭联产承包责任制的实施。极大的刺激了农民生产经营的积极性。但是，目前还没有形成一个完整的有利于农村剩余劳动力转移的制度框架。在影响着我国农村剩余劳动力转移的制度障碍中，主要包括现行双重功能的土地制度、城乡隔离原则的户籍制度。

现行土地制度有双重功能，即经济功能和保障功能。尽管目前农业生产率提高，减少了农业对劳动力的需求依赖，甚至存在农业生产的消极懈怠性，但土地经济功能的减弱并没有削弱农民对土地的依赖，土地的保障功能在很大程度上制约着土地的流转和集中，从而制约了土地经济功能效率的提高。这就使农业剩余劳动力转移就业必然面临两难困境——既想成为非农业劳动力，又不想放弃户口农业。一方面，土地由于细碎化经营而效率低下，必须转移出去才是农户合理配置其劳动力的必然选择；另一方面，转移劳动力又不敢轻易放弃土地承包权，在转移中始终与土地保持着松散或紧密的联系。

在农村剩余劳动力异地转移过程中会遇到一个现实的户籍问题：在大多数情况下，无法使农村剩余劳动力实现真正的转移。改革开放虽然将自主择业的权力交给了农民，但农民进城后却因户籍问题而无法实现身份的转变，从而严重制约了农村剩余劳动力的转移速度。另外，户籍制度还造成了城乡劳动力市场的分割，农村转移到城镇的劳动力难以取得城市户口，不能享受城市居民的有关待遇，产生了一系列的消极后果。以户籍制度为基础的就业制度、子女上学制度、劳动保障制度、养老保险制多项制度严重阻碍了农村剩余劳动力向城市转移。城乡隔离政策，在很大程度上限制了农村劳动力资源的转移。

(2)市场的供求矛盾。

目前农业生产率提高，减少了农业对劳动力的需求依赖，但农村非农产业容纳能力有限。在市场经济激烈的竞争中，乡镇企业管理不够科学，经济效益不佳，没有发挥出其容纳农村剩余劳动力的第一载体的地位。此外，在目前市场持续低迷的情况下，农业产业化水平低，企业集团缺乏有效竞争力，非公有制经济规模小，第三产业的市场竞争加剧，也导致非农产业容纳农村剩余劳动力的能力在减弱。

另一方面，我国城市化进程的滞后，也严重制约着农村劳动力转移的水平。据估算，以中国现有的发展水平，城市人口比重每提高1个百分点，城市基础设施投资将新增1400亿元。如果在城市化发展过程中，政府没有采取有效的宏观调控措施，没能处理好城市建设与人口急剧增加的

矛盾，就可能会出现由目前的“滞后城市化”发展到“过度城市化”的矛盾。所以，农业对劳动力的需求锐减、乡镇企业的落后以及城市化发展滞后，使得整个劳动力市场对农村劳动力吸收能力有限，农村劳动力进城后出现了一种无序、松散的供求状态。

(3)劳动力素质。

目前农村剩余劳动力的文化水平普遍较低，劳动者文化程度集中分布于小学和初中、高中、中专层次，大专及以上文化程度的比重很低，这样就给剩余劳动的转移造成了很大的困难。

事实上，外出务工劳动力受文化水平和技能限制，主要集中于劳动密集型的行业。这些行业所需技术不高，投资少，风险少，比较适合文化程度不高、但能吃苦耐劳的农村打工者。2006年农村外出务工人员从业较为集中的行业及其所占比重分别为：建筑施工业16.3％、电子电器业13.5％、制衣制鞋业11.7％、住宿餐饮业9.4％。在以上四个行业就业的农村外出务工人员比重为50.9％。劳动力文化素质、创新能力较差，使得流动的农村剩余劳动力滞留于依靠传统经验的有限领域，很难开拓新的就业门路和工作机会。

3促进农村剩余劳动力转移的政策选择

(1)调整土地制度，改革户籍制度。

通过剩余劳动力流动转移和土地流转等多种形式实现土地的相对集中，增强土地制度的经济功能，并实现由土地保障向社会保障的转变与跨越。其次，政府要积极地、渐进式地推进户籍制度改革，让更多的农村合法地、自由地迁入到城市中。这对我国二元经济的改造、传统农业向现代农业的转化，以及加快城镇化进程来具有战略作用。在建立城乡统一的劳动力市场方面，需要逐渐将进城的农民工纳入社会保险的范围，在子女人学、税收、购买住房方面给予其与城市居民同等的待遇。此外，还需要规范政府行为，禁止和取消政府机关对外地劳工的一切不合理收费。

当然，基于社会稳定、国家财政的承受能力，以及我国现有城市的承载能力等方面的考虑，我们并不要求立即取消户籍制度，也不能在短时间内实现城乡统一的户籍管理制度和社会保障制度等。但是，我们认为应该根据现实的需要和各方面的承受能力，逐步打破城乡分割壁垒，采取切实有效的行动逐步弱化现行的户籍制度，实行人口登记管理制，消除劳动力流动的行政性障碍，实现农村劳动力与城市劳动力的平等竞争就业，使城乡劳动力享有平等的就业权利。同时，要逐步建立健全覆盖全社会劳动力市场的支持系统，至少包括职业培训和职业介绍体系、劳动力市场的宏观管理和调控体系、社会保障体系和劳动关系协调体系等。为农村劳动力转移创造更好的宏观环境和条件。

(2)走大、中、小城市与小城镇协调发展的城市化道路。

如果我国的城市化率按照每年增加1个百分点计算，到2020年需要转移的农村人口达到近2亿人，仅依靠现有的城市来吸纳，显然是不现实的。而且农村剩余劳动力在转移目的地的选择上，一般首选特大型和大型城市。因为他们认为在特大型和大型城市打工的预期收入比在中小型城市打工的预期收入高，这势必给大城市造成较大的压力。因此中国的城市化应走一条大、中、小城市与小城镇协调发展的有中国特色的城市化之路，政府应采取积极引导措施，将农村剩余劳动力按照当地市场的需要，实行就近转移。同时加大全国范围内的小城市和小城镇建设，要统筹规划、合理布局，注重发挥其人口转移、产业集聚和创造就业机会的功能。

在发展小城镇的过程中，要注重调整乡镇企业产业结构和布局，进一步扩大其吸纳农村剩余劳动力的规模和能力。从产业结构上看，要特别强调农副产品加工业和第三产业发展，逐步理顺产业结构，以改变乡镇企业与城市工业结构上的趋同现象。从我国中西部地区布局上看，该地区幅员辽阔，资源丰富。应重点扶植中西部地区的乡镇企业，促进其生产要素和经济资源的优化配置，由此增强乡镇企业进一步吸纳农村剩余劳动力。同时加强城镇基础设施建设，使分散的乡镇企业向小城镇适度集中，改变其外部不经济和规模效益低下的布局分散状况，通过关联企业的乘数效应使现有乡镇企业的小城镇就业容量扩大。

(3)坚持农业发展的同时，大力鼓励第二、三产业发展。

农业是国民经济的基础，在任何时候都不能忽视农业的重要作用，挖掘农业内部就业空间，增加农业内部就业机会。所以，需要加强对农业基础设施建设的综合开发，调整农业生产结构，大力发展劳动密集型产品项目，加快农业产业化和一体化进程，尽可能地吸纳农村劳动力。

其次，依靠工业化解决农业剩余劳动力转移。通过工业化的推进，一个国家的制造业、建筑业、交通运输业、商业、服务业等一系列产业都会随之迅速发展起来，这将为农村大量的剩余劳动力创造许多新的就业机会。工业化总体模式的目标应该是在城乡工业一体化背景下达到劳动力就业一体化。在工业化过程中既要协调好农村工业化与城市工业化之间的关系，又要解决好各产业间发展层次和发展顺序的问题。

最后，随着我国综合国力，尤其是经济实力的提高，我国未来的主要从业人口也必然落在第三产业。在工农业实现现代化的发达国家，第一、二产业的从业人口比例相对较小，主要在第三产业。因此。农村剩余劳动力人口的一个关键转移日的地就是第三产业。大力发展第三产业，增加就业岗位，是整个产业结构调整的重要环节。

(4)加大教育投资力度，提高农民素质。

由于地域和历史的不同，再加上国家对教育资源的投入分配也不一样，我国农村转移的剩余劳动力素质也是参差不齐，并且较低。这就限制了流动劳动力对自己职业和从业领域的选择。因此提高劳动力素质是关键是，首先，搞好农村义务教育。不仅要确保适龄儿童就学率，也要抓好针对目前我国农村剩余劳动力现实的普遍较低的文化素质和技术素质。其次，要加大农村教育投资、完善农村教育政策、改革农村教育体制。在普及农村基础教育的同时加强农村职业教育，全面启动以传授实用技术为主的农村劳动力的职前、职后教育。此外，还要根据各地农业资源开发利用及农业现代化要求，有效地对农村劳动力，进行分层次、分专业、分类型的强化培训。