环境诉讼的当事人适格问题

齐树洁　郑贤宇

摘要：在处理环境纠纷的实践中，虽然各种诉讼外解决环境纠纷的方式纷纷涌现，协商、调，解、行政处理、仲裁及其混合机制在现代社会中所占的比例越来越大，但是由于环境纠纷的特殊性，诉讼作为最后的、最权威的救济途径，在环境纠纷解决中仍占据着不可动摇的优势。然而，由于相关法律制度的缺失，诉讼在环境纠纷解决机制中所发挥的作用可谓微不足道。与我国环境纠纷呈逐年递增趋势相比，环境诉讼并未呈现出相应的增长。为此，有必要通过扩张原告资格、构建公益诉讼、确立团体诉讼等途径，完善环境纠纷诉讼制度，以有效保护民众的环境权。

关键词：环境纠纷；环境诉讼；当事人适格；团体诉讼

中图分类号：D915文献标识码：A文章编号：1001－4608(2009)03－0038－08收稿日期：2008－12－13

作者简介：齐树洁，博士，厦门大学法学院教授，博士生导师；郑贤宇，博士生，集美大学法律系讲师361005

一、环境诉讼的意义

伴随着社会经济的发展，环境污染致害事件的数量不断增多，其破坏性日益严重。一些地区因为环境污染和资源破坏，不断发生民事纠纷和群体性冲突，甚至影响安定团结，危及社会稳定。从20世纪80年代中期到1997年，我国环境纠纷一直稳定在每年10万件左右，1999年猛增到25万多件，2000年超过了30万件。根据《全国环境统计公报》的统计，2005年，仅投诉到环保部门的环境纠纷就达到了60余万件。

(一)我国环境保护机制的主要缺陷

我国的环境污染日益严重，环境纠纷与日俱增。从制度方面考量，其根源主要在于单轨制的管理体系。在我国的环保领域，环境行政管理长期以来一枝独大，国家通过各级政府的环境保护机关，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策。这种缺乏民众参与的行政管理单轨制存在着如下重大的缺陷：其一，政府环境管理行政部门及其工作人员往往由于某种私利、诱惑、偏见、地方保护主义等，不能或不愿实施保护环境的行政行为；其二，诸如修建核电站、水库等众多的政府行为，本身就可能造成不可预料的环境污染，而此时，政府既是行为的实施者，又是行为的管理者，难以严格执法；其三，即便行政部门十分勤勉地工作，也可能受人员和经费的限制，无法应对社会活动的日益复杂化。政府公共执法的不足逐步显现，出现了所谓的“政府失灵”现象。

在实践中，虽然各种诉讼外解决环境纠纷的方式纷纷涌现，协商、调解、行政处理、仲裁及其混合机制在现代社会中所占的比例越来越大，但是由于环境纠纷的特殊性，诉讼作为最后的、最权威的救济途径，在环境纠纷解决中仍占据着不可动摇的优势。然而，由于相关法律制度的缺失，诉讼在环境纠纷解决机制中所发挥的作用可谓微不足道。与我国环境纠纷呈逐年递增趋势相比，环境诉讼并未呈现出相应的增长。据湖北省高级人民法院吕忠梅副院长的统计，从1989年《环境保护法》实施到2003年，环境民事诉讼的数量虽然没有一个准确的统计，但根据湖北省统计结果看，不足2000件。太湖蓝藻事件爆发后，无锡的立法和司法部门开始反思环保的策略，并于2008年4月在无锡市中级人民法院正式组建环境保护审判庭，同时，在临近太湖、长江的宜兴等5个基层法院成立环境保护合议庭。然而，令人遗憾的是，几个月过去了，没有一件公益诉讼案件起诉到法院。

(二)诉讼在环境纠纷解决中的优势

如前所述，环境问题的日益严重与诉讼机制的缺失密切相关，而完善环境诉讼是解决该问题的有效途径。

1、诉讼的特点决定其优势地位

首先，诉讼以国家强制力为保障，通过预设的诉讼程序，由具备法律专业知识的法官根据法律规则、结合纠纷的事实作出具有拘束力的判决，解决当事人之间的纠纷。相对于其他的纠纷解决方式而言，诉讼更具有权威性；其次，诉讼判决具有判例效应，可作为今后案件当事人援引或参考的依据；最后，环境诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它通过具体解决环境损害纠纷，隐含着对各种与环境公益有关的社会关系进行调整，为全体社会成员确立有关环境公益的行为指南，确认环境公益的价值，甚至影响当地社会环境、经济政策的制定和执行，并推动既有环境法律的发展。

2、公众参与诉讼有利于弥补行政管理的不足

法谚云：“每一个人都是自己利益的最佳保护者。”当公共利益受到侵害时，相对于行政机关可能存在的懈怠、徇私甚至无能，公众广泛参与环境诉讼的制度一方面可以起到填补漏洞的作用，另一方面可以“行使公民对政治的参与权，防卫国家公权力的恣意”。

(三)环境诉讼的特点

传统的民事和行政诉讼本质是一种私益诉讼，然而，到了现代社会，面对大规模的产品质量侵权纠纷、环境公害纠纷等现代型纠纷类型，传统的民事和行政诉讼无论在理念还是在制度安排上，都存在着结构性缺陷，不利于公共利益的保护。于是，产生了用于解释和解决这类新型纠纷的诉讼法哲学、诉讼法理念以及相关的制度安排，这类诉讼，在学理上被称为“现代型诉讼”。环境诉讼虽被称为现代型诉讼，但并非一种颠覆性的诉讼形态，而是建立在传统民事诉讼和行政诉讼基础之上的，具有预防、激励、政策形成功能，融保护私益和公益于一体的专门诉讼。与传统民事诉讼和行政诉讼相比，其特殊之处在于：

1、起诉资格的放宽

环境利益与每一个人息息相关，因此，环境侵权涉及的利益主体广泛，任何人都可能是环境侵权直接或间接的受害者。环境诉讼通过放宽对原告资格的限制，使之不再限于直接利害关系人，从而有效维护环境利益。

2、公益性目的

环境诉讼与基于传统理论的环境侵权损害个案救济的私益诉讼有着根本的不同，其诉讼主张指向的是环境公共利益而非某个人或者某些人的环境利益，通过对环境公益的保护间接实现对环境私益的保护。

3、预防性功能

对环境侵权所产生的损害，采取事后救济的方式往往需要耗费大量资源，甚至根本无法补救，因此，环境诉讼具有预防性功能，对潜在的可能造成环境损害的民事行为或行政行为，可以提起禁止性的诉讼。

在构建环境诉讼机制的过程中，原告资格的确定是首要的核心问题。原告的起诉是启动法院司法审查程序的前提——“没有原告就没有法官”，因此，放宽起诉资格，成为建立专门的环境诉讼机制的前提。

二、当事人适格制度的缺失

所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。当事人适格理论的发展，经历了从“实体适格当事人”(包括直接利害关系和一般利害关系)到“程序与实体上双重适格当事人”再到“程序当事人”的演变，在学术界已经不存在太多争议。当事人适格制度作为纠纷解决机制的第一道闸门，理应紧跟纠纷特点的变化而变化。因此，对环境纠纷的特点进行概

括，是分析评价环境诉讼中当事人适格制度的前提。

(一)环境纠纷的特点

1、环境纠纷的原因具有复杂性

首先，引发环境纠纷的原因有直接的也有间接的。其次，由环境纠纷原因的间接性延伸而来，环境纠纷的原因还具有发现的滞后性。许多环境上的危害行为或产品往往是在经年累月之后才被发现。第三，也是最为重要的，环境纠纷的原因具有复杂的科技关联性(technology complication)，使得人们在环境纠纷的认定以及责任的承担方面无法作出准确的判断。

2、环境纠纷主客体具有不确定性

第一，环境破坏的主体具有不确定性。首先是加害主体的多元性。由于环境污染的原因多种多样，导致在某一环境事故发生之后，找不到确定的加害人，而只能由果溯因到一定范围内可能施加过污染行为的数个“嫌疑人”。其次是受害人的不确定性。由于环境污染或破坏属于社会公害，危害范围较广，受害者往往是多数人。加之因环境破坏而在特定受害者人身或者财产上的表现不完全一样，或者说由于多种原因导致损害表征复杂化，受害人的范围就更加难以确定。此外，如果某环境污染并未造成任何私人人身或者财产权益受到损害，而仅造成公共环境的破坏，这种情况下，环境纠纷的受害人更加不确定，是全体公民还是某些热心于公益事业的人士?是当代人民还是子孙后代?这些问题都还处于理论探讨之中。第二，环境纠纷的客体具有不确定性。由于环境权尚属于一种“形成中的权利”，其内涵和外延都不确定，有关的理论尚不够成熟，各种学说众说纷纭，法院在面对以环境权损害赔偿为案由的诉讼请求时常常采取否定的态度。这样一来，环境纠纷的主体寻求环境救济的资格也相应地呈现出不确定性，从而导致司法者无所适从。

3、环境纠纷具有社会性

由于环境纠纷所涉及的人数众多，影响范围广，所涉及的利益冲突广泛而尖锐，导致环境纠纷具有非常强的社会性，在处理时往往难以平衡各方的利益。因此，环境诉讼常常旷日持久，久拖不决。另外，环境问题还具有明显的公益性。环境是大家共同的家园，保护环境不只是某一个公民或单位的责任，而是全社会成员的责任。

(二)“直接利害关系原则”的局限性

对当事人适格的衡量标准，我国采用的是传统的“直接利害关系原则”，即社会公众不得对与自己无关的利益主张权利，只有自己的合法权益受到违法侵害，才具备起诉的资格。这一原则在我国立法中有明确的体现，《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”；《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》都作出规定，公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告。但是，这些规定并未在诉讼法中得到体现，而且诉讼实务中对于“控告”趋向于狭义的理解，即仅限于在行政措施层面上向环境行政主管部门告发，并不包括公众通过诉讼手段来制止、纠正破坏环境的行为。“直接利害关系原则”对适格主体的严格限制，是基于解决传统的民事合同、侵权等争议的诉讼机制自维系统本身的要求，其诉讼的原告必然是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，应当说，这种诉讼法律制度中对主体资格的界定和安排与私有制国家的经济和政治基本制度是同构的，各类资源的所有者为维护自己的权益而抗争，反映了自然资源及环境所有者对所属物的价值判断和选择。

尽管“直接利害关系原则”在传统诉讼中存在积极的意义，但该原则与环境保护的要求却产生了巨大的矛盾。环境利益具有地域性、团体性、扩散性的特点，超出了传统诉讼保护的个人人格权和个人自由处分的财产权的范畴，且除了请求损害赔偿外，最为关键的救济方式乃是防止即将发生的侵害和除去正在发生的继续性、反复性侵害，从而实现“防患于未然”和最大限度地减轻损害。因此，传统诉讼法理论和立法，往往无法充分适应涉及当事人的扩散利益、集团利益的环境侵权民事诉讼等“现代型诉讼”的需要。环境权益作为一种特殊的财富，不仅仅属于私人利益，更属于社会公益，环境污染、生态破坏必然会直接或间接损害到每一个社会成员的利益，社会公众拥有天然的保护环境的积极性，公众必然是环境保护的一种重要力量。为此，公众作为环境保护的一种基本力量已经在许多国家达成共识，这些国家出于保护环境的需要，对当事人适格理论进行扩张。

(三)国外环境诉讼立法例之借鉴

西方国家在发展工业的过程中，走了一条“先污染，后治理”的弯路，付出惨重代价。在这个过程中，为了有效利用司法救济解决环境纠纷，各国不约而同地对当事人适格理论进行扩张，并根据本国国情构建了各式环境诉讼制度。下文通过对几类典型公益诉讼的分析，以寻求适合我国国情的当事人适格扩张的道路。

1、美国的集团诉讼(Class Action)

美国的集团诉讼是从英美衡平法上发展而来的一种诉讼制度，来源于英国的代表诉讼，经过几个世纪的演变，从形式到内容都有了极大的丰富和发展。基于诉讼担当的理论，在集团诉讼中，一个或数个人，为了集团成员全体的共同的利益，可以自己的名义代表全体集团成员提起诉讼。法院对集团所作的判决，不仅对直接参加诉讼的主体具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，也具有约束力。

2、德国的团体诉讼

德国的团体诉讼，是指有权利能力的公益团体(NGO)，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令其终止或撤回其行为的特别诉讼制度。通过团体诉讼，既避免众多受害者提起大量的诉讼，又通过整合大量个体的力量形成诉讼资源上的优势，达到积极而且经济的效果。最终的裁判是针对该团体及其被告作出的，有利裁判的效力间接惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。

团体诉讼是基于诉讼信托的法理建立的。团体的众多成员将实体和诉讼权利信托给该团体后，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。因此，团体诉讼的原告只有一个，就是团体本身，而不是全体成员，这与美国的集团诉讼形成鲜明对比。德国之所以未引入集团诉讼，原因之一是德国基本法第103条有关保障当事人听审请求权的规定，在该制度下，无法进行判决效力的扩张，于是采用了团体诉讼这种间接扩张判决效力的方式。团体诉讼虽然由单一的团体充当原告，但原告是由多数人组成的团体，而且判决的效力具有间接的扩张性，可以起到与集团诉讼类似的法律效果。

3、日本的选定当事人诉讼

选定当事人诉讼制度和集团诉讼都是诉讼担当的一种表现方式。所谓选定当事人诉讼，是指具有共同利益的多数人以及不属于法律上赋予其

民事主体的非法人团体，必须由多数人全体作为一方当事人起诉或被诉时，通过选定其中一人或数人为全体起诉或应诉，其余的人脱离(或退出)诉讼的制度。该制度是日本和我国台湾地区民事诉讼的一种类型，与集团诉讼一样，是解决群体性诉讼的一项制度设计。日本在工业发展的过程中，遭遇了多次严重的公害事件，其中闻名世界的四大公害案件就是通过选定当事人诉讼解决的。

4、美国的公民诉讼(Citizen Suit)

根据美国宪法第3条的规定，联邦法院只有在存在“事实或争端”(case or controversy)的情况下才能对案件行使管辖权。传统上认为，原告资格的获得主要以其受到事实上的直接损害或者有受到损害的切实危险为前提。并且这种损害还被狭窄地界定在经济损害的范畴。如果严格遵循这一标准，许多带有公益性质的诉讼无法被提起。于是，联邦法院在一系列的诉讼中逐渐扩张原告资格，为公民诉讼的制度化打下基础。1970年的《清洁空气法》是第一部规定公民诉讼制度的法律，该法第304条明确授权：“任何人有权以自己的名义对任何他人(包括合众国以及任何其他宪法第十一修正案认可具有被告资格的政府机构)提起民事诉讼……”在公民诉讼发展的过程中，对于认定原告资格的标准，经历了一个先扩张后限制再扩张的过程。在1971年的“塞拉俱乐部诉司法部长莫顿案”中，最高法院确认美学和环境方面的福利也可以构成“事实上的损害”。但在斯卡利亚法官(Scalia)进入联邦最高法院后，最高法院对原告资格重新施加诸多限制，“鲁坚案”就是转折点L[6J154。一直到2000年的“地球之友诉莱德劳公司环境污染案”后，这种严格限制的局面才得以扭转。通过对原告资格的扩张性解释，公民诉讼成为美国保护环境最有效的手段之一。

5、行政机关诉讼

在国外，法律也赋予某些行政机关的公职人员提起公益诉讼的权利。英国的地方政府机关能以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼；公平交易总局局长可以将限制竞争的协议送交限制性交易法院审查；另外，专利局长、公共卫生监察员等人也有权在各自的管辖范围内提起公益民事诉讼。德国的婚姻管理机关作为公益代表人可以提起无效婚姻诉讼，俄罗斯的联邦生态和自然资源部可以对环境污染提起诉讼。

当然，在能够提起诉讼的行政机关中，检察机关无疑是最具代表性的诉讼主体。在西方国家，检察官是“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，最有资格代表国家参与特定民事诉讼。例如，美国1957年的《环境保护法》、1970的《防止空气污染条例》、1970年的《防止水流污染条例》、1972年的《防止港口污染和河流污染条例》、1972年的《噪音控制条例》等均规定，在有关环境保护的民事案件中，检察官有权提起诉讼。

三、当事人适格的扩张

结合我国的具体情况，我们认为，可以从三个方面改善传统当事人适格理论：其一，扩张解释直接利害关系原则；其二，依托诉讼信托理论，建立团体诉讼、行政机关诉讼和检察院公诉；其三，完善代表人诉讼制度。

(一)扩张解释直接利害关系原则

对于如何解释直接利害关系的范围，我国法院历来坚持严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外，其他未规定的权利无法成为当事人具备直接利害关系的依据。在一些国家，诸如环境权等形成中的权利早已被纳入审判权的范围。有学者在解释这一现象时认为：“这类诉讼出现以及法院逐渐确立了对这些问题进行调整的民事审判权这一过程，实质上反映了战后几十年来西方工业社会的重大变迁。科学技术的发达、大规模的开发与建设、大量生产大量消费的生产和流通体制形成等变化，在给生活带来了更多财富和更大方便的同时，也引起了严重的环境污染和消费者权益的侵害等问题，要求在社会利益和代价的再分配上进行微妙的调整。为数众多的现代型诉讼进入法院的审判范围就是这种调整的一环。”在我国，一些法院在这方面已经迈出了可喜的一步。2000年，一批青岛市民以青岛规划局批准在音乐广场北侧建立住宅区、破坏了广场景观和当地民众引以为荣的海滨景观、侵害了自己的优美环境享受权为由，将青岛市规划局告上了法庭。法庭受理了此案，并确认原告的主体资格合法。

从民事诉讼基本理论发展史来看，对诉讼法和实体法关系的认识，经历了从“实体法一元论——诉讼法一元论——二元论”的发展历程，程序法对实体法发展的促进作用已得到一致的认可。如果把程序法发展实体法的过程比作化学反应，法院的司法能动性则起到了催化剂的作用。有学者认为，对于环境权等“受到侵害或者发生争议的‘形成中的权利，法院不得以没有相应的实体法规范为判决根据为拒绝审判的理由”。

当然，对当事人适格的扩张必须有一定的限度，若一概承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的隔离排除功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以负荷，其自身的功能也会发生异化。美国的公民诉讼条款虽然在对诉讼主体进行描述时使用了“任何人”这一概念，但该条款出现后，一些属于“任何人”范围内的主体开始在法院测试这一种特殊诉讼形式的主体资格，而法院的答复仍然坚持要求原告必须证明其具有事实上的损害、因果关系和可救济性。法官的答复显示出判例法制度下法官对法律有很大的解释权，有时甚至做扩大化的解释。法庭对公民诉讼起诉资格的解释正是采取一种延伸议会意图的解释方式。尽管法院在后续的一系列案件中放宽了对损害的解释，但仅仅是降低而非废除该标准，起诉者至少要证明其具有最低限度的利害关系才能获得原告资格。

(二)引入信托理论

适用于环境诉讼的信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。“公共信托”理论来源于罗马法，是指：空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。美国学者JosephSax于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预》的文章，将公共信托理论用于环保领域。他认为：水、空气等与人类生活密不可分的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产。国民可以将他们的共有财产委托政府管理。此时，国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。政府应当为全体国民管理好这些财产，未经委托人许可，不得自行处理这些财产。公共信托的理论内涵与现代代议制政府代表人民对国家资源实施保护和管理的基本原则是一致的。诉讼信托理论是以公共信托理论为基础提出的，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己保护环境的诉权也信托给国家。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他组织，由这些机关或组织代表国家提起诉讼。

援用诉讼信托制度是为实现当事人适格扩张后的当事人职业化，而要做到职业化，需要一种统一并专门的选择。为此，应当赋予国家特设机关(如行政机关与检察机关)和一定范围的社会团体以诉讼信托主体的资格。这是因为，依据系统科学的等级层次原理，具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定的利益集团进行初次整合，再经各种利益集团的再次整合，从而形成社会整体利益，这种机制是最为合理的。

1、团体诉讼

从技术角度看，团体诉讼从构建到适用都比集团诉讼要简单得多，因此，多数学者认为应当在一定条件下允许环保团体提起环境诉讼。但从现状看，结社自由受到严格限制，成立社团困难重重，社会团体在社会中起的作用是有限的。即使是几个规模较大的经过合法注册的环保团体，也大都是在官方的支持下建立的，具有浓厚的行政色彩，实际上是政府进行社会动员的工具，严重缺乏独立行动的能力。有学者据此认为我国不宜建立团体诉讼制度。我们并不认同这样的看法。法律的制定和修改应当具有前瞻性，尽管目前环保团体参与诉讼的能力不足，但我们必须认识到，我国的环保团体从无到有，从小到大，体现了国家民主化进程之迅速，随着我国从“大政府、小社会”的管理模式向“小政府、大社会”模式迈进，环保团体参与公益诉讼有望将在不久的将来成为现实。

2、行政机关提起诉讼

环境诉讼涉及到许多复杂的科技因素，需要专业的判断，因此，环境保护机关享有环境公益诉讼原告资格，符合环境公共利益保护的及时性和预防性的客观要求。1999年修订后的我国《海洋环境保护法》明确规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由国家环保主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、沿海县级地方政府有关部门等代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在2004年的“塔斯曼海”案中，天津市海洋局代表国家起诉被告英费尼特航运有限公司和伦敦汽船船东互保协会，要求两被告对原告海洋环境容量损失、调查、监测评估费用及生物修复研究经费承担连带责任；天津市渔政渔港监督管理处经农业部授权代表国家起诉上述两被告，要求连带赔偿国家渔业资源的损失。天津海事法院确认了两个行政机关的原告资格。

尽管在海洋环境污染中出现了行政机关作为原告的例子，但这一做法是基于法律的明确规定，对法官而言，不存在扩张解释法律可能引发的职业风险。而在其他法律没有明确规定的领域，行政机关作为原告的案例可谓凤毛麟角。受到广泛关注的“黑龙江省饶河县四排赫哲族乡政府诉郭颂等侵犯民间文学艺术作品著作权纠纷”一案(简称“乌苏里船歌案”)，无疑是行政机关提起民事公益诉讼最为典型的例子。在该案中，法院的判决理由确认了赫哲族乡政府的身份是民众的公共利益的代表，可以提起民事诉讼。该案例被收入《最高人民法院公报》2004年第7期，对全国审判的影响勿庸置疑，对推动我国民事诉讼当事人适格理论的发展具有里程碑式的意义。

3、检察机关民事行政公诉

尽管行政机关提起环境诉讼可以有效遏制环境污染行为，但我们必须清醒地认识到，在现实中，行政机关出于部门利益或迫于地方保护主义的压力，往往不敢惩罚违法者，甚至充当违法者的保护伞。此时，作为法律监督机关，检察院不但可以通过民事公诉有效弥补行政机关的懈怠，甚至可以通过行政公诉督促或惩罚行政机关。自河南省方城县人民检察院提起第一例民事公诉以来，全国各地的检察机关纷纷以各种方式介入民事诉讼，其中不乏环境诉讼的案例。如2003年，山东省乐陵市人民检察院起诉范某非法建设小炼油厂项目。同年，四川省阆中市人民检察院就群发骨粉厂侵害环境一案向法院提起了民事诉讼，这些都是我国检察机关在环境诉讼方面的有益尝试。

(三)完善代表人诉讼制度，构建示范诉讼

我国的代表人诉讼制度是通过借鉴日本的选定当事人制度和美国的集团诉讼制度而设计出的富有特色的诉讼程序。它既引入了选定当事人制度中的许多程序设计，又改善了其中一些过于“保守”的程序，以体现群体诉讼的特征。同时，它既变通地借鉴了集团诉讼中既判力扩张的做法，保证了群体诉讼的本质属性，又巧妙地回避了集团诉讼中“诉权让与”等与传统诉讼法学理论不协调的“争议制度”，避免了代表人诉讼过于“激进”的弊端。虽然代表人诉讼制度对群体性纠纷的解决起到很大作用，但从实践中看，代表人诉讼的使用率明显偏低。究其原因主要有两点，其一，代表人诉讼的制度设计存在缺陷。因此，借鉴国外先进经验，特别是美国集团诉讼的一些巧妙设计，是改进代表人诉讼的必由之路，如改革权利登记方式，放宽代表人权限、加强法院的监督职权、引入胜诉酬金制等，此处不再详述。其二，除了制度设计的缺陷外，法院的政治倾向也严重阻碍了代表人诉讼的适用。法院在处理群体性纠纷时，有意识地将案件分散处理，实行分而治之的策略，具有防止事态扩大、抑制矛盾激化、起到稳定团结的政治作用。在银广夏案件中，最高人民法院甚至通过司法解释明确禁止代表人诉讼的适用。因此，在代表人诉讼制度自身改良求变的同时，示范诉讼制度的构建应提到议事日程。

示范诉讼(test case)亦被译为“试验性诉讼”、“样板诉讼”、“先行诉讼”、“先行判决”、“试探诉讼”等。特别之处在于用一种比较小的诉讼规模(通常为传统的“一对一”诉讼模式)来解决现代“小额多数”型群体纠纷中共同的事实或法律问题，从而避免了对一定违法行为的因果关系、过失有无等共通争点进行重复性的事实审理。鉴于示范诉讼超越个案的意义，英国、德国、瑞士等国已在民事诉讼立法中对其予以明确规定。与代表人诉讼通过诉讼担当方式直接解决群体性纠纷不同的是，示范诉讼的效力仅及于示范诉讼契约的签订者或共同起诉者，不能直接扩张至未起诉者，只是可以将示范判决作为后诉裁判的直接基准和依据，因此，示范诉讼避开了代表人诉讼的固有缺陷。尽管目前我国还缺乏有关示范诉讼的理论和法律规定，但人民法院在处理群体性纠纷的司法实践中，已经摸索出了一些类似国外示范诉讼的做法，并广泛应用于劳动争议、业主与开发商或与物业公司之间的争议、中小股东与公司或控股股东等等争议的解决之中，曾轰动全国的“中小股东诉大庆联谊虚假陈诉民事赔偿案”就采用了示范诉讼的模式。环境污染的扩散性决定了环境诉讼中必然存在大量群体性诉讼，在代表人诉讼制度面临被法院排斥的窘境之时，示范诉讼完全可以成为环境诉讼的突破口。

1972年的《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”环境保护需要全社会的共同努力已经成为共识。我们期盼通过扩张当事人适格的途径，完善环境诉讼制度，使更多的热心民众能够参与环境保护。

责任编辑：吴增基