九地市定位重新布局《珠三角改革发展纲要》

柳朝子

随着《珠三角改革发展纲要》于2008年最后一天获国务院批复，珠三角的发展被正式列入国家战略级要务。

《纲要》提出，支持粤港澳三地在中央有关部门指导下，扩大就合作事宜进行自主协商的范围，鼓励在协商一致的前提下，与港澳共同编制区域合作规划。到2020年把珠江三角洲地区建成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一。

《纲要》把珠三角9地市的定位重新分配，同时把改革放在了发展的前面。这意味着广东迎来了新一轮改革开放的机遇。

珠三角新一轮改革发展酝酿有年。早在2004年前张德江主政广东期间，广东省即提出“9+2”泛珠区域合作，在与相邻各省紧密促成合作后，就一直渴望泛珠被纳入中央级规划。然而2006年国家出台“十一五”规划，长三角、京津冀、成渝地区及东北老工业基地被列入四大经济区，广东升级梦灭。此后广东虽不断争取，但一直没有明显进展。直到2008年7月温家宝总理到粤考察时，广东提出的规划才得到肯定。之后，一切都进入顺途：当年8月，中央24部委调研团队赴粤，与广东省委省政府共同考察调研，并着手珠三角改革发展规划纲要的设计；11月份计划送交中央；12月31日，国务院正式批复《珠三角改革发展纲要》。

金融危机促成好事

珠三角从“失落”到被重新高度重视，除去广东省自身的改革发展路径已较两年前更为清晰之外，金融危机可谓最大契机。

广东省内多位专家表示，随着经济形势的急速变化，中央政府感受到珠三角经济不仅仅是广东自身的问题。此次金融危机，不仅凸显吸纳了全国五分之一农民工的珠三角，在经济总量和发展模式上对于中国经济发展与社会稳定所具有的重大影响力；而且珠三角在这轮金融危机中遭受的沉重打击，也让中央看清楚了国内产业结构和经济发展模式亟需调整的迫切性。珠三角产业升级的成败，对于中国探索未来经济增长路径的重要性不言而喻。先行先试，不只是为广东探路。

“所以这次中央的出发点是从国家利益出发，而不是只想解决一下广东的问题。”广东省社科院专门研究区域经济的研究员丁力表示。丁力是广东省内最早提出“腾笼换鸟”政策的学者。

之前，“腾笼换鸟”政策惹来“产业升级，农民工怎么办”、“旧鸟走了，新鸟不来怎么办”等热议，随着此次《纲要》的出台，产业升级和转型政策被认为是“定了调”。

丁力表示，广东产业转型的方向是不会变的，外向型劳动密集型经济的路径依赖必须摆脱。“国际金融危机带来的首要问题就是全球产业资本的流速下降。形势变了，政府也在相应地调整产业升级和转型的节奏。之前一直说东莞要首先实现产业转型和转移，但现在东莞明确提出企业就地转型升级，没有省委的认可，地方政府敢说这话吗？”

行政和社会改革成重点

“这次不是分猪肉。”丁力表示，以往的城市群规划，往往是各地就自己的利益向省里提出要求，省里统一意见后，认可这些利益分配。“中央是把珠三角看作一个整体提出要求的。所以，这次珠三角很多地市会发现，它们找不到自己的蛋糕在哪里。比如说佛山，经济总量全省第三，但它在《纲要》里面似乎找不到第三的感觉，其地位虽然在广佛经济圈里有所体现，但珠江口西岸的中心被移到珠海了，某种意义上来说，它还被削弱了。所以，这种布局不考虑各地利益诉求的规划是与以往最大的不同，我认为规划最有价值的部分在这里。”

丁力表示，在这种宏观调控功能增强的基础上，珠三角可以打破利益割据，建设珠三角的一体化市场，并最终实现经济一体化，就能够在大珠三角甚至环南中国海区域内提升自己的效率和国际竞争力，实现规划提出的“重要国际门户”的战略定位。

《纲要》被一致认同的亮点则是“改革”二字再次被响亮提出。“这次，‘改革放在了‘发展的前面而且，这次的改革重点会是行政改革和社会改革，而不再只是经济改革”深圳深商研究会秘书长金心异表示。

早在2008年11月广东省经济特区工作会议上，广东省委省政府即给到会的几个经济特区和沿海开放城市分配了各自的任务：除了湛江主抓经济发展，汕头主抓对台开放之外，深圳的主要任务是完成行政管理体制改革，珠海是社会管理和公共服务体系改革。

这被视为是为珠三角的行政改革和社会改革寻找突破口

广东省省委书记汪洋近期在各地发言即反复强调“转变政府职能”，在丁力看来，在“不分猪肉”的前提下，还要让各级政府有动力投入到整体规划和改革中，就必须先进行转变政府职能的行政体制改革。“现在的政府是利益型政府，代表的无非是地方，政府部门以及官员自身这三重利益。只有把利益型政府角色转化成服务型政府，其他的整体规划才能继续推进。否则，各地政府还是只能向上要权要利益。”

改革空间新布局

此次最明显的变化即是珠三角9地市定位的重新分配。

一直以来，广州虽然有广东省会加沿海开放城市两个头衔，但在經济总量和城市竞争力上，始终无法与深圳这个中国最知名经济特区相比。珠三角一带无疑有两个中心城市，而广州显然未令深圳服气过。

但此次规划中，广州作为全省的政治经济文化中心的核心地位被明显加强。深圳在区域内的定位则是承担珠江口东岸的中心城市，以它为中心，东莞、惠州为腹地将形成一个经济圈；珠海成为珠江口西岸的中心城市，以佛山、江门、中山，肇庆市为节点，形成一个经济圈。

规划中，广佛经济合作高调亮相丁力认为，这正是因为以广州的产业结构和发展后劲，不足以单独做珠三角的领头羊 “现在通过这个规划，广佛经济圈的地位凸现可以共同打造珠三角的领头羊了”

“这不是说深圳不重要，而是珠三角需要一个强大的类似于长三角的上海的这样一个中心城市来引领。”丁力说，在广东省规划中始终处于可有可无地位的珠海，“这次也重新找到了感觉”

这样的安排显然让深圳感觉复杂有民间观察人士表示，“定位不是给出来的，而是干出来的”金心异即直言，从综合配套改革的角度看，“真正能往前冲的只有深圳和顺德，如果这两个地方都不能往前冲的话，珠三角的改革可以说没戏”

但深圳同样有民间声音表示，《纲要》核心是改革，重点是改革，“珠三角只是一个修饰词”。“希望舆论和专家不要过于关注某城某地的发展定位和地域概念，将关注点聚焦于体制改革。”

期待“探路先锋”

在金心异看来，广东省已经历两轮改革开放，自2007年底开始提出“解放思想”到目前的《纲要》获批复，意味着广东第三次改革开放的正式启幕。

“《纲要》最终获得中央认可，使珠三角获得进一步改革的尚方宝剑”金心异表示，但这第三次改革怎么做，还要看《纲要》最后如何具体落实，如何操作。

广东的前两次改革开放都选择了各自的突破口，第一次邓小平选择了深圳第二次谢飞选择了顺德“第一次改革从中央到广东省到深圳，有一条改革派的政治链条，中央有邓小平、胡耀邦，赵紫阳，广东省有任仲夷，深圳有梁湘和袁庚，这样一个强大的链条很顺畅地把改革的决策执行体系打造得完美无缺”金心异表示，现在中央应有改革的欲望，请来“尚方宝剑”的汪洋也有改革的意志，但最终还得看珠三角各个城市能干出什么来。“选择哪些地市为改革的先锋冲到最前面探路，而地方上能不能找到能够担当这种先锋的角色，这些都决定了这次改革能不能取得丰厚的成果，也都是对上级改革领导者政治智慧的考验”