我国典型资源枯竭型城市的可持续发展

张秀生　陈慧女

摘要：从我国首批确定的12个资源枯竭型城市中选取了9个地级城市作为研究对象，通过相关指标的核算，测度了资源枯竭型城市在产业结构调整、环境污染治理、居民生活水平和经济发展速度等方面与全国平均水平存在的差距，并据此提出了资源枯竭性城市在实现可持续发展过程中存在的问题和应采取的对策。

关键词：资源枯竭型城市；可持续发展；产业结构

中图分类号：F127

文献标识码：A

DOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.03.020

资源型城市(包括资源型地区)是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。资源型城市的主要生产活动是开采与开发自然资源，在这个过程中，城市所辖地域内的矿产资源作为不可再生资源，其蕴藏量会逐渐递减，森林等可再生资源如果利用不合理(如开采速度远大于资源再生速度)也会递减甚至难以恢复。当资源递减到一定程度，资源型城市就成为资源枯竭型城市。

2008年3月17日，国家发改委、国土资源部、振兴东北办等部门联合下发了《关于印发首批资源枯竭城市名单的通知》，共有12个资源型城市进入首批资源枯竭城市名单，分别是阜新、伊春、辽源、萍乡、焦作、石嘴山、白山、盘锦、白银、大冶、个旧和大兴安岭。本文主要将这12个资源枯竭型城市(地区)作为研究对象，探讨资源枯竭型城市可持续发展中面临的问题和应采取的应对措施。鉴于统计指标的一致性考量，本文只选取了12个典型资源枯竭型城市中的9个地级城市(阜新、伊春、辽源、萍乡、焦作、石嘴山、白山、盘锦、白银)作为研究对象。旨在对典型资源枯竭型城市可持续发展面临的问题分析的基础上探讨应采取的对策。

一、典型资源枯竭型城市可持续发展面临的问题

长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国的工业化建设提供了丰富的能源和资本积累，为社会提供了大量的就业岗位，推动了整体国民经济快速发展。然而，自上世纪90年代以来，部分资源型城市资源与能源濒临枯竭，生态环境破坏严重，经济发展速度减缓，出现了许多经济和社会问题。这些问题的存在拉大了资源枯竭型城市和其他城市之间的差距，增加了社会不稳定因素，阻碍了区域经济的协调稳定发展，因此，资源枯竭型城市的可持续发展问题当前已经成为我国经济发展中的不可忽视的问题之一。

(一)产业结构失衡。经济发展后劲不足

在经济发展过程中，产业结构升级换代是客观规律，正是依靠这种不断更新的机制才能实现经济的可持续发展。然而资源枯竭型城市最初大都定位于国家能源、原材料基地进行发展，产业结构严重失衡，升级换代困难重重，经济发展随着资源逐渐枯竭而呈现出后劲不足的趋势。

由于资源枯竭型城市最初建立起来的都是以资源开发及初级原材料加工输出为主的产业结构体系，主导产业单一，而且整个产业比例和结构严重失调，第一产业基础薄弱，第二产业比重偏大，第三产业发展缓慢。同时，这类城市一般多以资源开发形成传统产业，并形成了一条关联度高、依赖性强的产业链，随着时间推移，传统主导产业趋于老化，产业链随之衰落，而新兴主导产业缺乏或发育很差，导致产业结构升级换代困难。

1997—2006年10年间，我国整体产业结构逐渐向合理化方向转变，第一产业比重逐渐下降，在第二产业保持稳定发展的基础上实现了第三产业的逐步扩张。从三次产业增加值占国内生产总值的比重来看，从18.29:47.54:34.17演变为11.34:46.68:39.98，从业人员结构，从49.90:23.70:26.40演变为42.62:25.16:32.22。

反观9个资源枯竭型城市，共同的特点是第二产业产值占GDP比重畸高，第三产业发展缓慢。第二产业产值比重最高的辽宁盘锦，1997年和2006年都保持在80％以上，就业比重也接近60％，远远高于全国平均水平。1997年，9个城市中第二产业产值比重有8个高于全国比例，其中有7个城市第二产业产值在地区生产总值的比重中超过50％；就业结构上，9个城市第二产业从业人员比重都高于全国水平，最高的黑龙江伊春市甚至高达72.20％。及至2006年，这一状况也没有得到改善，g个城市中第二产业产值比重仍有7个高于全国水平；就业结构上第二产业从业人员比例亦都超过了全国平均水准，最高的甘肃白银高达71.52％。这些城市的第二产业无论是产值比重还是从业人员比例大都高于50％，第二产业比重畸高。由此可见，这些城市的经济发展主要依靠第二产业的扩张，同时第一产业逐渐萎缩，第三产业发展缓慢。

由于资源枯竭型城市长期以来没有通过技术进步和产业升级改造进行经济的纵深发展，实现产业链的多元扩展，经济发展也呈现出了明显的发展缓慢和后劲不足的趋势。9个典型资源枯竭型城市近5年来，虽然人均地区生产总值都呈现出增长的趋势，但是与全国平均水平相比，一直处于较低水平。2002年和2003年，全国人均GDP分别为9398元、10 542元，而9个典型资源枯竭型城市中只有盘锦一个城市高于这个水平，2002年，人均地区生产总值最低的城市阜新仅为4420元，还达不到全国平均水平的一半。2004—2006年，焦作和石嘴山的人均地区生产总值逐渐接近并超过了全国人均GDP的值，但是整体看来，9个典型资源枯竭型城市的人均地区生产总值仍然处于全国较低水平，经济发展后劲不足。

(二)生态环境破坏严重，节能减排任重道远

资源枯竭型城市产业结构单一，不仅导致城市经济发展潜力不足，还伴随着城市生态环境破坏严重。众所周知，第二产业对资源和能源的依赖性最强，而且对环境的污染最严重。长久以来，资源枯竭型城市由于长期忽视环境的综合治理与保护，这些城市污染严重，生态环境十分恶劣，甚至开始影响当地居民的生存和发展。例如：煤炭城市阜新的沉陷面积已达101.4平方公里，已有2.7万座房屋受到不同程度的破坏，影响7.8万居民。2006年与全国指标平均水平相比较，资源枯竭型城市生态环境恶化严重，环境治理力度不大，工业废物利用率不高，环境治理力度太小，节能减排任重而道远。

1、生态环境恶化严重。从工业“三废”排放状况来看，2006年，全国工业废水排放达标率为90.70％，而9个资源枯竭型城市只有盘锦、萍乡和焦作等达到了这个水平，而其他城市都低于这一水准，甘肃白银市工业废水达标率最低，只有64.45％。废气排放方面，2006年全国每平方公里二氧化硫排放量仅为2.33吨，9个资源枯竭型城市中只有森工城市白山和煤炭城市伊春低于这一标准，其他7个城市则远远高于这一标准，尤其是河南焦作和宁夏石嘴山，每平方公里二氧化硫排放量高达28.73吨和24.52吨，分别是全国平均水平的12倍和11倍。再看工业烟尘排放状

况，2006年，全国每平方公里工业烟尘的排放量为0.9吨，9个资源枯竭型城市中只有黑龙江伊春和甘肃白银不高于这个比例，指标最高的河南焦作，每平方公里烟尘排放量达到12.36吨，接近全国平均水平的14倍。

2．工业废物利用率不高。从工业固体废物综合利用率来看，2006年全国工业固体废物综合利用率为60.2％，9个资源枯竭型城市中，有4个城市低于这一标准，最低的吉林白山，工业废物综合利用率仅为24.16％，仅为全国水平的40％。

3．环境治理力度太小。从环境治理投资方面来看，2006年，全国环境治理投资总额占国内生产总值的比重为1.22％，而9个资源枯竭型城市中有5个城市都低于这一水平。其中尤以江西萍乡最低，该城市环境治理投资总额仅占到地区生产总值的0.26％，是全国水平的1／5左右。

(三)民生问题突出。人力资源匮乏

资源型城市在历史上通常是先有企业，后有政府，企业在建矿(企)初期就承担建城和其他的社会职能，因而从某种意义上讲，资源型企业的兴衰决定了资源型城市经济的兴衰。近年来，由于资源和能源的枯竭以及市场需求变化和企业减员增效等原因，资源枯竭型城市中资源型企业生产经营难以为继，能够提供的就业岗位数量和职工薪酬水平都出现大幅萎缩，下岗失业人员剧增，再加上社会保障体系不健全，民生问题面临严峻的局面。

2002—2006年间，9个资源枯竭型城市的工资水平虽然都呈现出明显的上涨趋势，但是与同期全国城市职工年平均工资水平相比，都处于较低的水平。随着资源开采枯竭，主导产业衰落，2002—2006年，9个典型资源枯竭型城市的年平均工资水平全部低于全国城市平均水平。2002—2006年，数据最接近全国城市平均水平的宁夏石嘴山其职工年平均工资分别为11384.42元／人、12112.25元／人、13923.71元／人、15929.49元／人和18998.87元／人，与同期全国城市平均水平相比，分别为全国城市平均水平的91.2％、86.5％、86.4％、86.8％和89.5％，维持在90％上下。而最低的黑龙江伊春则分别为全国城市平均水平的42.9％、42.3％、38.5％、34.9％和34.8％，仅维持在全国城市平均水平的40％左右。

除此之外，由于资源枯竭型城市原本作为经济支柱的资源开采业属劳动密集型产业，对员工的文化程度和技术水平要求不高，从业人员大部分属于简单劳动者，文化程度低，知识结构单一，学习新知识的能力比较差，人力资本本身积累很低。再加上资源枯竭型城市在发展的过程中对人力资本投资认识不够，缺乏强有力的财政支持，城市科研、教育发展落后。这些因素综合导致资源枯竭型城市在可持续发展过程中面临巨大的人才缺口，人力资源匮乏，无法顺利实现产业转型和结构优化升级。

人力资本是资源枯竭型地区实现可持续发展的原动力，是技术进步和科技创新的主要载体，资源枯竭型城市民生问题突出，人力资本严重匮乏的局面，严重阻碍了地区产业结构优化升级，是城市实现可持续发展面临的重要障碍之一。

二、资源枯竭型城市实现可持续发展的途径

(一)优化产业结构，培育壮大接续替代产业

目前，制约资源枯竭型城市经济可持续发展的瓶颈主要是其产业结构的不合理，因此要想实现资源枯竭型城市的可持续发展，必须加大力度调整其产业结构。

首先，建立衰退产业援助机制，协助资源型企业平稳退出。这主要建立在资源枯竭型城市进行整体统筹规划，完善社会保障体系的基础上，尽快出台有针对性的扶持政策，积极帮助原资源型企业转移剩余生产能力，促进下岗失业职工实现再就业，保障资源型企业在资源接近枯竭阶段平稳退出城市产业体系，避免出现因资源枯竭的矿山(森工)企业破产而引发城市经济衰退，职工大量失业等突出矛盾和问题。

再者，培育壮大接续替代产业。资源枯竭型城市资源开采行业已经处于衰减阶段，这个时候应当在对当地资源进行综合评价的基础上，抓紧培育发展成长性好、竞争力强的接续替代产业。一方面可以充分挖掘本地资源潜力，拓宽资源开发领域，大力推进共伴生资源和尾矿、废弃物综合利用；另一方面要积极利用区外、境外资源，为本地资源型产业延长链企业寻找新的原料和能源基地。对于资源开发潜力不大的城市则应当因地制宜，尽快形成新的主导和支柱产业，实现产业结构的优化和升级。

最后，因地制宜发展现代农业，大力推进第三产业发展。资源枯竭型城市产业结构调整的重点在于资源依赖性极强的第二产业的改造，但是这一过程中还必须重视第一和第三产业的优化升级。因此，资源枯竭型城市可以适度加大对农业产业化经营的投资，积极延长农业产业链条，探索农业资源保护和合理利用的有效途径，发展具有当地特色的农林牧渔业。与此同时，要实现资源枯竭型城市经济的可持续发展还必须加快发展第三产业，如现代流通业、旅游业、社会服务业、信息咨询业、金融保险业和教育文化事业等等，提高第三产业竞争力，培育城市新的经济增长点，增强城市的可持续发展能力。

(二)改善生态环境，发展循环经济

重视资源开发与生态环境有机结合，谋求生态与经济的协调发展是可持续发展的核心内容。要实现资源枯竭型城市的可持续发展必须改善生态环境，发展循环经济。这要求：第一，改善生态环境，加大环境整治力度。资源枯竭型城市可以设定专门的环境补偿和整治投资项目资金，专款专用。除此之外，资源枯竭型城市在进行环境治理时，不能单靠政府主导资金支持，还应积极利用市场机制发展环保产业和行业，可以通过政策倾斜和一定的资金补贴调动企业和个人的积极性，通过社会力量进行环境的综合治理。第二，发展循环经济，提高资源利用效率。这要求城市在构建新的工业体系时，必须科学规划、合理布局，积极推广先进适用的节能减排技术、工艺和设备，提高劳动生产效率和工业废料的回收利用率，减少物资能源消耗和污染物排放，提高产品附加值。在资源开采与加工行业中，资源开采前必须进行生态破坏和经济损失专项评估，对可能造成严重生态破坏和重大经济损失的，应禁止开采。经评估可以开采的，应采取有效防范措施，大力推广清洁生产技术，积极发展循环经济。

资源枯竭型城市的产业转型和再发展，必须建立在维持生态平衡，人与自然和谐发展的基础上，发展循环经济，走可持续发展道路。

(三)完善社会保障体系，促进人力资本有效积累

资源枯竭型城市可持续发展的根本要义在于能够改善城市全体居民福利，提高城市人口素质，实现人类社会的和谐稳定发展。因此，在资源枯竭型城市的可持续发展过程中，必须坚持“以人为本”的理念。由此，要想实现资源枯竭型城市的可持续发展，必须加大科研教育投资力度，提高人口素质，促进人力资本有效积累，与此同时进一步完善社会保障体系，切实改善居民生活水平。

当前，资源枯竭型城市面临的首要社会问题是资源枯竭或濒临枯竭所带来的经济萧条、下岗失业问题。针对这部分人群，政府必须提前建立起完善的社会保障制度，认真部署资源型企业在岗及下岗职工技能培训、小额担保贷款、社会保险补贴等再就业扶持政策，出台具体实施方案，帮助职工实现再就业，避免因失业而带来的经济衰退和社会动乱。与此同时，还可以通过大力开发公益性工作岗位，支持大中型资源开采行业通过主辅分离、辅业改制等渠道，妥善分流安置失业职工；鼓励资源濒临枯竭或者已经枯竭的企业整体或部分搬迁到其他地区开发新资源，带动职工异地就业等等。另外，针对部分资源枯竭型城市退休工人数量众多，历史包袱沉重的特点，在城市的可持续发展过程中，还应当完善养老、医疗等社会保险制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予帮助，实现社会和谐稳定发展，在城市经济结构的转型过程中保障居民生活水平不降低。

针对资源枯竭型城市人力资本匮乏的现状，必须建立健全全方位人才培养机制，加大人力资本投资，提高人口素质，为城市经济的可持续发展提供良好的基础和平台。在资源枯竭型城市，由于人均收入比较低，企业职工生活困难，子女往往受不到良好的教育，这就会使城市经济的发展后继无人，甚至出现贫困的代际传递。要改善这种状况，首先必须加大教育投资，确保城市基础教育和高等教育的健康发展，全面提高整体人口素质。另外，从财政支出上加大科研投资力度，增加科研事业费支出在财政支出所占比例，鼓励技术创新和科研应用研究，为城市经济的可持续发展提供必要的智力支持和人力资源保证。

资源枯竭型城市经济的可持续发展是我国目前贯彻科学发展观，建设和谐社会的一个重要环节，这一环节对优化升级国家产业结构，维护自然生态平衡，转变经济增长方式乃至社会的长治久安都有重要影响。因此，必须以深化改革和自主创新为根本动力，大力推进产业结构优化升级，改善生态环境，促进资源型城市经济社会的全面协调和可持续发展。

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