治理语义的“食品安全文明”

王　勇

摘要：风险社会下的食品安全管理须能突破片面强调政府监管的惯性思维，转而建构和凸显治理，在此语义下，实现法律手段与伦理手段的结合，从而跃变为“食品安全文明”的复合管理模式，其中，政府部门与第三部门、营利部门各显所长但又密切合作，形成该模式展现治理的组合效应的两个维度：一是政府部门通过制度创新尤其是完善法治，来建构食品安全制度文明；另一则是第三部门和营利部门张扬社会责任与公共理性，打造食品安全责任文明。

关键词：风险社会；治理；食品安全文明；制度文明；责任文明

中图分类号：C913

文献标识码：A

DOI：10.3963／j.issn.1671-6477.2009.03.001

一、治理语义的“食品安全文明”之研究缘起

市场经济的持续扩张导致传统“熟人社会”的交易场域被打破，消费者与生产者之间的信息不对称空前增强，因而对于生产者可能以次充好的机会主义行为防不胜防。列数近年来一桩接一桩的食品安全事故，即可窥一斑：毒大米事件、敌敌畏火腿事件、苏丹红事件、石蜡火锅底料事件、双氧水和福尔马林食物事件、阜阳劣质奶粉事件……凡此种种，不胜枚举。

直至2008年9月，发生了举国震惊的“三鹿奶粉事件”。食品安全问题再次揪紧公众神经，也更加拷问着政府的监管能力。终于，一个极富意义的后果是，《食品安全法》催生了。相比原先的《食品卫生法》，两者虽仅一词之差，内涵却相差巨大。有学者认为“食品安全”取代“食品卫生”的概念，意味着“对食品监管的要求，已经超越了那种打击假冒伪劣，杜绝过期变质等最为原始而低级的层面，而是上升到基于精确而严格的元素含量、生产环境等细致指标基础上的强制性食品安全标准时代”。不过，依笔者看来，《食品安全法》较之于《食品卫生法》，更大的差异或在于，要求政府将食品监管并不只当作市场经济条件下常规事项来处理，而是要作为攸关国民身体素质和社会稳定，从而堪比经济安全、外交安全的大事来对待。

然而，若将维护食品安全的全部希望寄托于《食品安全法》的出台，这并不妥当，尽管较之以前，该法实施无疑是一个极大的进步。制度经济学者研究发现，法律实际上是权利义务双方订立的一种契约，用于降低相互间交易成本。但由于任何法律契约都只是一种不完全契约，契约的漏洞是必然存在的，对此，法律主义者的惯性思路是再制订一部法律来填补漏洞，但新法律同样会出现漏洞，于是，再订立更新的法律……如此循环往复，结果必然是规章引起更多的规章，以至于那些密密麻麻的法律规章，既使得执法者无法尽数掌握，执法对象(例如食品企业)也依旧可以从法律中找到漏洞并采取相应的机会主义行为。

不仅如此，在委托一代理理论看来，由于执法者(代理人)都是“理性人”，出于私益考虑，更可能利用与公众之间的信息不对称，在食品安全监管和执行法律过程中，作出偏离公众(委托人)利益的行为选择，轻则松懈执法，出工不出力，产生“道德风险”的代理问题；重则与企业共谋(有时也可能并非蓄意，但事实上构成共谋)，作出“逆向选择”，包庇或者放纵无良企业，从而导致消费者吃亏上当。

凭借《食品安全法》依法治理食品市场，理应成为食品安全监管的基石。但除此之外，笔者以为还应坚持一种更为宽广的视界探寻确保食品安全的系统性、根本性举措。进一步来讲，须意识到当前各色各样的食品安全风险和事故的出现，实际上是业已到来的风险社会的一部分。所谓风险社会，其景象恰如吉登斯描述的：“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景。”置身风险社会中的人们关注焦点也因而发生了变化，即对风险的关心替代了对经济短缺和财富增长的关心一。有学者就此概括风险社会的禀性：“如果说阶级社会的推动力可以用一句话来概括：我饿!那么风险社会的集体性格则可以用另一句话来概括：我怕!”这一概括若运用于时下人们对于食品的态度，似乎再贴切不过：人们不再因为缺少食品为饥饿而呼号；却为由于无处不在的食品安全风险而担惊受怕。

按照现代化的发展逻辑，风险社会大致对应于后工业社会，其主要特点即是“变迁已经有序地开始进行。这个变迁过程正在把现代化的、发达的和工业化的社会带入一个就像它们早期所面临的创伤和分裂那样的时期，或者就像当今现代化中，发展中和工业化中的社会所面临的创伤和分裂一样，它们都具有同样的不确定性结果”，因此，风险社会的本质即在于社会不确定性和由此导致的复杂性史无前例地增加，亦或社会的不可治理性增强，正由于此，酿造和形成大面积的社会风险。

比较而言，早前的工业社会不确定性和复杂性则相对较低，与工业社会最相契合的官僚制行政习惯于突出法律的治理功能来实现对社会的有序管理，事实证明，这也的确是个好主意，也即在低度不确定性、社会风险较少的工业社会条件下，用法律追求的确定性去抵消不确定性是完全可行的。然而，步入风险社会或日后工业社会以来，官僚制行政仍希图借助于法律体系的完善来应对不确定性倍增的后工业社会，就未免捉襟见肘了。在风险社会中，非得“让决策者与不确定性或风险斗争只能是徒劳的，即使决策者通过集中各方面的智慧而充满与不确定性和风险斗争的热情和信心，也会在昙花一现的成功之后遭遇挫败。一次又一次地唤回信心其实仅仅达到了自我欺骗的效果”。事实上，这也正是当前食品安全事故屡屡发生的根本症结之所在：高度不确定的风险社会已然来临，然而政府部门对食品市场的管理模式却仍是老旧而力不从心的官僚制法律体系，更何况这样的法律体系及其贯彻执行又往往存在着前文所述的种种缺陷!

基于此，“思考高度不确定性条件下的社会治理，学者们开始把视线更多地转向了伦理道德方面”。首先，这并非要放弃原先官僚制行政法治的管理路径，而是意识到风险社会包括食品市场的管理仅仅依靠法律手段是全然不够的：这既可能显得势单力薄，亦会忽视对社会价值层面的关怀与引导。切合风险社会的管理模式因而只能是将追求工具理性的法律规范与凸显价值理性的伦理教谕两相结合，进而形成一种更高层次的社会管理“文明”。这样的“文明”也因此包括了两个相得益彰的层面：法治所展现的制度文明；伦理所指向的责任文明。

其次，对社会管理从单纯依赖法治到强调伦理规劝从而跃升为凝合了两者的“文明”层次，更为深刻的意涵则在于，风险社会条件下，不确定性和社会风险毕现，并且很多时候风险像“多米诺骨牌”一样具有连环效应，由此，应对的策略选择，就必须是打破传统官僚制政府单中心管理体制，形成政府部门、公民社会和营利部门相互合作的多中心权力向度的治理体制。惟其如此，才可以集思广益，群策群力，迎击和化解密集的社会风险，实现社会管理绩效最大化。而体现出法治与伦理

亦或制度与责任二者相互依撑的“文明”恰恰迎合了治理体制对于社会管理手段的追求：政府部门，毋庸置疑，主要供给制度尤其是法律制度，通过制度创新推进制度文明；第三部门与营利部门则协同政府参与公共服务，担当公共责任，凸显其责任文明。

总之，风险社会要求法律和伦理两种管理手段相互嵌入，整合为“文明”，这既可以增强对不确定性以及风险的应对能力，更可以与风险社会所要求确立的治理体制实现对接，乃至是后者题中应有之义。鉴于此，回到本文食品安全管理的话题，笔者认为，当前频发的食品安全事件，如果复制传统思路仅仅强调政府监管和提供严明法制，难以取得问题的根本解决，政府权力介入力度过大，还会造成职能越位。正确的选择只能是，注意到当前各种食品安全事故的出现，表征着风险社会的来临，由此就须坚持治理的话语导向，引入“文明”的管理方案，进而形成“食品安全文明”的概念和管理模式。

二、治理语义的“食品安全文明”之建构路径

对照前文对“文明”内涵作出的界定，风险社会下建构治理语义的“食品安全文明”管理模式也就将沿着两个互补、互益的路径具体展开：政府重点建构以法治为核心的食品安全制度文明；第三部门和营利部门则主要塑造以责任为核心的食品安全责任文明。

(一)政府部门：促进制度创新尤其是健全法治。建构食品安全制度文明

1．完善《食品安全法》，实现有法可依。1995年《食品卫生法》获颁布实施，迈出了我国食品卫生管理法制化进程的重要一步，但由于缺陷太多，始终未能有效地避免各种食品安全事件的发生，故而对新近获高票通过的《食品安全法》，社会各界均寄予了厚望，赞美之声亦不绝于耳。例如有学者列数了《食品安全法》六大亮点：建立了完善的食品安全监管体制；确立了安全风险评估制度以及信息披露制度；统一了食品安全国家标准；明确了食品召回和停止经营制度；建立了惩戒性赔偿制度；取消了食品免检制度。尽管如此，从立法角度来说，《食品安全法》仍存在一些不足之处，需要政府立法部门今后进一步修改和完善。例如法案中食品安全的“国家标准”仍然处于空洞状态，并且尚未对与国际接轨的标准进行规范；消费者权利诉求的渠道尚待进一步拓宽畅通，从而保障消费者的参与权、监督权和表达权不会被虚置和弱化；处罚力度还需进一步强化，等等。

2．健全食品安全监管的大部制，确保违法必究。新通过的《食品安全法》在分段监管体制上，对食品监管职责的明确较之以往，确有不少进步，对于可能发生的部门冲突，一个极有意义的创举是将协调任务交给了名叫“食品安全委员会”的“高层次议事协调机构”。然而，该机构的设立并不意味着能够医治食品监管推诿扯皮现象的大部制就此确立，真正的“大部门”，是相对于小部门而言的，通常管理职能较宽，业务管理范围较广，对一项事务或几项相近事务实行统一管理。所以，实行大部制的关键在于权责的有机统一。反观《食品安全法》，恰恰回避了“食品安全委员会”的权责设置，而只是在第四条里明确“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。不过，法律也授权了国务院“根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”，所以仍须期待国务院在《食品安全法》实施细则和相关行政法规中进一步明确食品安全委员会的职权，打造出一个名副其实的“食品监管”大部制，进而在食品安全监管上实现无缝联结，切实做到违法必究，保障食品安全。

3．建构政府信用对食品企业支出的问责机制与法定程序。“奶粉事件”戕害无数婴儿的身体健康，这固然要控诉无良企业，然而很多涉事企业生产的毒奶粉正是由于顶着政府部门授予的“名牌产品”、“免检产品”等称号，从而才可以顺利骗过消费者。这实际上也正体现出政府部门为这些企业很不恰当地透支了自己的信用资源，为此，必须考虑政府信用对食品企业及其产品理性支出的问题。对此，一是要建构政府信用支出的问责制，对于政府部门向食品企业支出信用造成的消极后果依法实施问责，进而要求相关部门承担起道义责任、政治责任甚至法律责任；二是要完善政府部门对食品企业信用支出的法定程序，杜绝政府信用随意支出的现象。比如，有关政府信用支出的提议须广而告知社会，从而让公众以及媒体充分介入讨论，自由表达意见，乃至为此召开具有广泛代表性的听证会；重大政府信用支出事项还须以提案形式交由人大审议和表决；根据公民和法人组织提议，全国人大还可以对业已执行的政府信用支出活动进行违宪审查。

(二)第三部门：担负公共责任，构造食品安全责任文明

1．NGO承担公共责任，守护食品安全责任文明。第一，食品行业若出现一家企业采取假冒伪劣行为，并且未能被及时制止和施以惩戒，“劣币驱逐良币”现象就会出现：其它企业要么市场美誉度因该企业而全局败坏，要么不甘心吃亏而争相效仿，最终结果均是整个行业被搞臭或崩盘。基于此，作为NGO的食品行业协会可以也应该考虑行业整体的健康发展，更须立足于公共责任，加强行业自律。例如要求企业共同执行产品质量统一标准；搭建协商平台，促进企业间就订立行业基本规则和长远发展规划的对话；号召企业集体抵制偷工减料甚至向食品中添加有毒物质的恶性竞争行为；积极配合政府部门对本行业食品安全依法作出监管行为；对于本行业企业在原材料质量检测等方面存在的资金或技术难题给以支持，或向政府有关部门反映和求助。

第二，NGO还应包括大量民间志愿组织，例如社区组织、慈善机构、基金会、教会团体等，由于其公益性和志愿性特点，更可以作为“消费者无法通过正常的契约方式监督生产者时的一种制度反应”。其中，一些组织具有知识优势，可以公正、专业地对食品品质作出鉴定，进而通过媒体等渠道向消费者提供这些方面的真实信息，曝光劣质食品和提醒消费者注意；对于一些信守产品信誉，产品经历次检测均为合格的生产企业甚至可以提供某种方式的信用担保(这也有助于解决上述食品行业管理中政府信用透支的问题)，通过这些努力来化解消费者与生产者之间的信息不对称，维护食品市场安全。

还有一些NGO尽管并不具备食品检测方面的专业技能，然而也同样可以利用自身的组织优势，并且以规模经济的低成本代表消费者集体对存在食品安全问题的企业作出监督和依法实施维权。需要强调的是，以上各类NGO参与食品安全的维护，总体上仍须依托当下我国NGO宏观体制环境的改善以及自身素质的提高。

2．公民承担公共责任，增进食品安全责任文明。如果消费者始终不能强势起来，那么企业贴在墙上的“质量就是生命”充其量只能是一句空话。所以很多情形下公民仍须考虑以个体方式行动起来，促进食品安全文明。既由此维护自身权益，更进一步讲，亦体现出对公共事务义不容辞的责任，或者即是公民精神的体现。弗雷德里克森

在探讨“公共行政的公共的一般理论”时曾说道：“这种理论必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上；在有些地方，人们把这种理论一直视为‘品德崇高的公民理论，人们认为，一个好政府必须有一群它所代表的好公民。”反观食品安全问题，要想实现该领域高品质的公共管理，塑就食品安全文明，就需要社会成员本着做一名“好公民”的责任，勇敢介入对食品行业的监督，例如寻求专业组织帮助，弄清可疑食品真实成分；向政府部门或媒体投诉劣质食品信息；发起对劣质食品生产企业的法律诉讼；对话食品企业，阐明对食品的卫生质量要求，等等。当然，这样的“好公民”的出现也极其需要社会舆论与政府部门的鼓励，例如媒体对消费者的广泛宣传和正面引导；政府对于消费者承担食品安全公共责任授以相应的荣誉称号、物质奖励以及建立快捷、方便的回应程序等等。

(三)营利部门：履行社会责任，打造食品安全责任文明

1．营利部门承载社会责任的理论依据和意义。营利部门也即企业。迄今，企业应担负社会责任已成为共识。例如管理学研究发现，企业展现社会责任，可加强市场竞争优势，获得更好的经济效益；伦理学坚持认为，企业是社会的细胞，社会自然对企业有着应该对整体利益作出奉献的伦理要求；从法学角度来说，企业的生产经营活动涉及公共利益，因此就须遵守相应的法律法规，做有社会责任感的企业。总之，人们从不同的角度对企业承担社会责任均表示肯定，要求企业应对社会福利有所贡献，例如注意到生产和销售过程中对环境的保护，对弱势群体的关爱，也包括本文所关注的民以食为天。食品企业更应尊重消费者权益，在利润指标之外，充分考量公益指标。这样做，有助于提高企业市场认可度，在更积极的意义上，体现出在风险社会下，企业推动食品安全责任文明，与政府、社会一起促进食品安全规避风险的合作共治。

2．营利部门承担社会责任，推进食品安全责任文明的途径。一是经营者以身作则，教育全体员工在观念上高度重视社会责任，并将其作为企业长期发展战略的一部分，以及企业文化建设的核心环节。必须使员工普遍意识到，维护产品质量安全，不仅关系市场销售，更重要的是关涉公众健康，因此丝毫不能马虎，为此还应鼓励员工学会从消费者角度来移情换位思考。二是自觉坚持产品的统一质量标准；规范生产流程和严格生产规章；推行全面质量管理，细化每个部门和每位员工的生产责任；与消费者开诚布公地对话与沟通，了解消费者对于产品质量的批评与要求；将生产场所和生产流程尽可能向社会敞开，接受社会监督。三是产品一旦发现卫生质量问题，应在第一时间通过传媒向公众坦率承认，告知公众真相并作出深刻检讨，求得消费者谅解；依法决定是否对产品实施召回处理；主动承诺对消费者所造成的损失实施经济赔偿；企业管理层更应考虑担负相应的道义责任，引咎辞职并等候有关部门的处理。

三、结语

面对此起彼伏的食品安全事件，仅仅要求政府加强食品卫生监管，这并非解决问题的万全之策。事实上，作为业已到来的风险社会的一部分，当前形形色色的食品安全风险和事故的应对极需要在治理语义下，实现法律和伦理手段的相互依撑，从而整合、跃变为“食品安全文明”的复合管理模式，其中，政府部门与第三部门、营利部门各显所长又密切合作：政府部门通过制度创新尤其是完善法治，构建食品安全制度文明；第三部门和营利部门张扬社会责任与公共理性，打造食品安全责任文明。

(责任编辑曾毅生)