参与式监测：公众有效行使参与权的方式探索

王　伟

中图分类号：C93 文献标识码：A

内容摘要：我国在建立有中国特色的公众参与、双向互动的利益表达与决策机制上进行了许多积极有益的实践和探索，公众参与的渠道得到了开辟和拓宽，公众参与的内容有了实质性的推进，关于公众参与的理论研究也有了新的进展，特别是公众参与机制研究。本文认为，参与式监测是公众有效行使参与权的一种有益尝试，提高了公众在公共政策制定中的参与水平，促进了公众与政府之间的良性互动，缓解了各方的矛盾，增强了公众对政府的满意度和向心力，促进了我国的政治民主化进程，进而推动和谐社会的建设和可持续发展。

关键词：参与式监测 公众参与 参与权 参与机制

随着经济社会的发展，我国经济社会生活发生了巨大变化，对社会管理体制创新的要求日益迫切。党的十七大报告中指出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制；发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。这些证明，我国的社会管理将由过去更多地强调政府的主导型角色，转变到更多地强调社会公众意愿的充分表达和更多地参与经济社会管理事务。

我国公共参与的政策制定及实施现状

近年来，我国逐渐接受了公众参与这种新理念，各级政府及相关部门在鼓励公众参与公共政策制定方面进行了积极探索。

在一些公共政策的制定以及环境影响评价中，让公众参与进来，以使民意能够进入到公共政策中。例如，目前大多数公用事业在进行价格调整时所举行的听证制度，让公众与政府和有关企事业单位有了一个重要的沟通渠道，公众有了对涉及到切身利益的公共政策制定的话语权，甚至表决权。

建立完善民意调查制度，进一步发挥人民建议征集渠道作用，使政府了解社情民意。同时，建立新闻媒体介入制度。新闻媒体的介入既鼓励了公众积极参与对国家和社会事务的讨论，依法保障公民言论自由；又对新闻舆论的运作加以规范，打击利用言论自由造谣惑众、破坏社会稳定、侵犯他人合法权益的行为。

将公众参与引入政府绩效评估机制。随着政府行政体制改革和建设“服务型政府”的建立，公众参与的绩效评价活动得到了广泛开展，从这方面有效地促进了政府与公众的互动。目前，我国公众参与的政府绩效评价活动大致可以分为两类：行风评议和公众评议机关活动。行风评议活动于1995年10月在上海市工商局首次开展，1997年起开始在全国普遍推行，目前已经在全国31个省（区、市）广泛开展，市地一级的开展面达到了100％，县（市、区）一级的开展面达到了80％。公众评议机关活动从1998年起在全国开展起来，迄今为止全国已有包括北京、上海等地区开展。

尽管我国在公众参与方面进行许多尝试，但由于受经济、文化、政治发展、制度安排等诸多因素的制约，实践中仍然存在着许多不足，使得公众参与在很多情况下效果并不十分理想，没有达到预期的目的。比如在公共政策制定过程中，公众参与的形式还较为单一；参与代表的选择程序还不够规范，一些代表不了解或不熟悉该行业的基本情况，往往不能提出针对性和说服力较强的意见和建议；公众参与还没有成为公共政策制定的必经环节，等等。其中最突出的问题是制度化程度不高，尤其在一些地方和单位，公众参与往往流于形式。

如何使全体社会成员合理有效地参与社会管理，不仅是现代社会长久以来的核心议题，更是当下中国建设和谐社会、解决民生问题所面临的重大问题。一般来说，公众的广泛参与是公共政策取得成功的关键因素之一，公众参与程度越高，政策所引发的社会风险越小，政策成功的可能性就越高。因此，公众参与从政策的制定阶段就开始介入，并贯穿于政策执行周期的全过程，将使民生问题的政策制定更加科学，使公共政策更加符合民意和公众利益，最大限度发挥政策的综合效益和长远效益。

参与式监测的实施基础概况分析

参与式监测作为一种新的公众参与方式，它强调专家对本地普通参与有关决策的公众和本地的社区组织的技术培训和支持作用，以保证这些公众、社区组织能够更加有效地促进有关机构的能力构建工作，并能真正的参与到有关决策中。它充分考虑了以下一些事项：

（一）参与代表的选择应更具有科学性

注意从阶层结构、职业状况、地域分布等多个角度来选择代表，特别是结合具体的公共政策、项目议题，选择一定比例的相关领域的专家学者、基层工作者及利益相关者，强调在普通市民和专家对项目或政策有平等影响力，既鼓励公众对公共决策的参与，又保证专家意见得到适度的尊重。

（二）明确了公众参与的权利和义务

既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务、保守国家机密的义务等。

（三）规范了公众参与程序

通过制定必要的规定、办法，使公众参与有章可循。并且尽可能多地安排交流对话的时间。就相关的公共政策项目议题召开座谈会，或者安排旁听者参与小组讨论，或者对受政策项目影响人进行个体访谈，给予参与者适当的机会和时间，使他们的意见和建议得到充分表达。

实际操作中参与式监测的具体流程

（一）组建监督咨询委员会

监督咨询委员会成员约15人左右，包括主席1人；委员5-6人：非政府组织代表、相关领域专家、社会专家、法律工作者、关注公共政策制定的公众代表等；公共政策制定工作监督代表6-7人：受影响的公共政策代表（注：有一定比例的妇女代表、涉及少数民族利益的要有一定数量的少数民族代表）；工作人员2人。在监督咨询委员会成立之后，由专家或咨询公司对监督咨询委员会成员、政府相关负责人进行培训。培训的内容包括：咨询委员会成员的职责权利义务、相关政策解读、公共政策制定的背景介绍等。

（二）监督咨询委员会进行初步调查

监督咨询委员会组织受影响公众进行公众调查和现场调查，可采用公众咨询研讨会、座谈会、现场调查、入户调查等多种形式，使监督咨询委员会对整个政策制定有一个详细全面的了解。监督咨询委员会根据调查情况编写《公众调查简报》，发送给政策制定方。政府及相关部门审阅《公众调查简报》，就里面提出的问题作出解释，提供解决方案，并书面回复给监督咨询委员会。

（三）召开第一次参与式监测工作会议

邀请受政策影响人代表、政府及其他相关部门，讨论在调查中发现问题并拟定整改方案，并约定第二次参与式监测工作会议的召开时间。监督咨询委员会撰写会议纪要，以便下次讨论。在会议结束后，监督咨询委员会将继续工作，调查收集公众关于该项公共政策制定的意见及建议，以便第二次会议讨论。

（四）召开第二次参与式监测工作会议

根据第一次参与式监测会议的约定，召开第二次会议，邀请受政策影响人代表、政府及相关部门参加；回顾上次会议中提出的整改方案的实施情况；讨论在新的调查中发现的问题并拟定整改方案。监督咨询委员会撰写会议纪要，如果有可能将继续开第三次、第四次会议及至项目完成或政策已制定。

参与式监测的积极意义和实践问题

参与式监测作为一种新的参与方式是有其积极意义的，它注重参与组织、参与渠道的建设，将个人的意愿凝聚成集体的发声，从而实现参与的有效性。从欧美发达国家以及国内的实践中可以发现，单个市民的参与、表达意愿，能对决策层面起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与中则起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重的作用。

以英国布莱克路私房更新作为案例，当地的两侧联排式住宅建造于19世纪中期，1972年当地政府打算以这些住宅不符合标准为由，将居民搬迁至政府住宅，拆除街区，但是在居民反对下，政府的计划落空。这时以民间社团为主导的协调管理模式起了巨大作用，既保存了这些住宅，又改善了整个社区面貌。由于几乎所有的居民都购买了所居住的房子，产权人推选代表组成委员会，赋予委员会基于居民利益，与政府机构及建设者进行协商的权利和改善周围土地的责任。接着委员会游说并说服地方政府将此地列入“整体改造区域”，以获得政府补助及贷款支持，然后在委员会的协调下，居民中的一位建筑师提供专业设计服务，每个居民参加整治环境及建设工作，大大节省了住房改建费用和环境改善的支出。

从发展角度来看，由松散的个人参与转变到组织化的规模参与，已成为公众参与的一个明显趋势，并提升了社会的组织化程度，而社会组织化程度的提高显然有利于中国的现代化事业。参与式监测的这种参与方式为政策制定方和受影响公众提供了一个良好的沟通渠道，为解决将来可能出现的问题建立了一个良好的基础。通过监督咨询委员会的认真细致工作，使受政策影响人、政府及相关部门之间建立沟通渠道；帮助政府及相关部门及时了解受政策影响公众中出现的问题及他们的心声，达成受政策影响人和政府及相关部门之间的相互理解，缓解各方之间的矛盾，从而帮助政策制定方推动该政策的顺利制定及实施。

在实施的过程中，参与式监测也出现了问题和不足：公众的参与意识有待提高，一部分人尽管对项目有意见和建议，但很少主动提出和表达，需要启发和引导；监督咨询委员会与政府及相关部门的关系，如果监督咨询委员会在政府及相关部门的协助下成立，那么其工作视角和立场或多或少受政府或相关部门的影响和制约；如果监督咨询委员会完全脱离于政府及相关部门，那么其工作的开展有可能不是很顺利，进而不能进行有效的参与和监督，因此需要在以后的工作实践中进一步处理好这二者的关系。

结论

从目前来看，公众参与式监测是对传统公众参与方式和手段的有益补充。通过公众参与政策实施过程，使公众能够切实参与政策的决策，促进提高政府管理工作的责任感和透明度，减少官僚主义和政策腐败现象；增加公众与决策部门的对话，促进公众与政府之间的良性互动，增强公众对政府的满意度和向心力；促进经济发展，提高全社会的福利水平，树立中国政府在国际经济交往中的良好形象，同时促进我国的政治民主化进程，从而推动和谐社会的建设和项目的可持续发展。

参考文献：

1.杨敏.公民参与、群众参与与社区参与[J].社会，2005（5）

2.申德英.社会管理体制的改革与创新[J].今日新疆，2006（6）

3.王敏敏.论社会管理中的非政府组织[J].探求，2006（6）

4.吴昕春.公共选择与公众参与集体行动的动力[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2002（5）

5.李解元.论公共政策的科学化与民主化[J].改革与战略，2004（11）

作者简介：

王伟（1973-），辽宁沈阳人，助理研究员，辽宁社会科学院社会学研究所，研究方向：经济社会学。