加强检委会办事机构建设完善和深化检委会工作

陶　琦　陈　智　毛　劲

检察委员会（简称检委会）作为检察机关业务工作的最高智囊机构和决策机构，其地位和作用在检察机关是不言而喻的，规范执法行为、保证案件质量更是检委会工作的应有之义，但实际还存在的诸多问题阻碍和制约着检委会工作发展。

一、存在问题

1、对检委会的职能认识不到位，对检委会的工作不够重视。第一、检察机关内多数人对检委会的性质、议事范围、议事程序等不了解。第二、由党组会、检察长办公会代行了检委会的部分职能。根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》规定，检委会的议事范围共有十项，但除有关案件的讨论决定外，其他的工作几乎都未开展或已由党组会、检察长办公会代行。第三、无独立的部门和专职工作人员。检委会办公室是与研究室、人民监督员办公室等并在一起合署办公，业务考核中，决定考核成败的决定性因素是调研工作，检委会工作仅仅是一般的、附属性的。

2、检委会职能未能充分发挥。第一、如前所述在检委会的议事范围或议事内容中，除对相关案件的研究外，其他职能基本上没有履行。第二、由于是否提交检委会讨论的主动权掌握在承办人或部门负责人，因此可能出现应该提交检委会讨论的案件或事项因种种原因而没有提请检委会讨论，使检委会在事实上被架空。尽管《最高人民检察院检察委员会议事规则》第九条规定，检察委员会委员可以提出议案，经检察长同意后提交检察委员会讨论。但这些年来，还无一人提出议案。第三、检委会召开的次数甚少。有的检察院甚至出现过一年仅开1至2次检委会的情况。

3、议事、议案程序仍不够规范。首先表现在议事范围没有按规定执行，主要是有关业务部门在出台检察业务工作的规定、办法或者向上级检察院提出适用法律请示和意见，或者与其他机关、部门汇签制度、文件时不先提交检委会讨论；其次是不按规定的时限提出议案，提交检委会讨论的案件，都应在审查期限届满前几日提交，但实际操作中，仍有个别案件直至期限届满时才提交检委会讨论。

4、议事、议案质量有待提高。检委会是检察机关在业务工作的最高智囊机构和决策机构。其议事、议案的质量直接关系到当地检察工作的方向，关系到当地社会的公平正义，关系到检察机关的形象，因此必须确保检委会议事、议案的质量。检委会议事、议案的质量与检委会办公室的前期准备工作和检委会成员的素质密切相关。主要表现在发生错案及个别检委会成员的发言质量不高。质量不高的主要原因一方面是检委会办事机构及检委会成员对将要讨论的案件或事项准备不充分，另一方面是自身业务素质和法律基础相对较薄弱。

5、检委会的责任、义务与其地位、职权不相称。检委会是检察机关业务工作的最高决策机构，但在事关检察工作生命线的案件质量上，在规范执法上，检委会多少显得有些被动，甚至束手无策。缺乏一套能将案件质量制于监督之下的科学的具有较强可操作性的机制。

6、检委会办公室人员缺乏、职能被弱化。在基层检察院检委会办公室基本上都是与研究室、人民监督员办公室等并在一起合署办公，而人员仅有1-2人，素质参差不齐，事务繁杂，工作量大，因此工作多处于应付状态，很难为检委会提供优质高效的服务。

二、存在问题的原因

造成检委会工作问题的原因是多方面的，但主要的有以下两点：

1、对检委会定位不明确、对检委会工作重视不够，这是最根本的原因。《人民检察院组织法》第3条规定，各级人民检察院设立检察委员会，检察委员会实行民主集中制，在检察长主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。一般认为，检委会就是一个议事机构，一个决策机构，但它和其它部门有无关系，是怎样一种关系，法律法规都无明确的规定。

2、机构设置不科学、不合理（主要是基层检察院）是基层检察院检委会存在问题最直接的原因。在我国，省级及其以下检察院的机构都是按照最高人民检察院机构一一对应设置的，这种机构设置模式不科学、不合理，它忽视了各级检察院的特殊性，使得基层检察院内设机构臃肿，人浮于事，都忙于应付各部门考核，而检察工作的核心和重点不突出，检察职能被弱化。在基层检察院几乎都未设立专门的检委会办公室，也几乎都没有专职的检委会委员，检委会及其办公室的工作不是合并在研究室或办公室工作中，而是附属于研究室或办公室工作中。事实上，基层检察院更需要一个能监督、管理案件，能为检察业务部门提供优质、高效服务的检委会办公室。检委会办公室的工作到位，检委会的工作就会到位，也能到位。

三、对策

1、准确定位和充分认识加强检委会工作的重要现实意义。

明确检委会是检察机关最高的业务决策机构，对检察业务工作有监督和管理的职能，同其它部门——主要是检察业务部门及承担业务工作的检察人员之间是监督与被监督的关系。检委会作为检察机关业务工作的最高决策机构，其存在对检察机关的各内设业务机构及其工作人员本身就是一种监督。这种监督是通过对事关检察工作发展的重大事项和检察机关办理的重大、疑难案件等的决定权来实现的。在利益格局不断调整，社会矛盾凸现，检察队伍问题时出的今天，检委会的地位和职能只能加强不能削弱，检委会的监督职能更是只能加强不能削弱。

2、调整基层检察院机构设置，以加强检委会办公室建设为重点，不断推进检委会工作的发展，加强检委会对检察机关业务工作的领导和监督。

设置专门的检委会办公室负责检委会的日常工作，负责检察机关案件质量的管理工作。前面所述检委会存在的问题，关键就是检委会如何实现及时、全面、准确地了解信息，主动对重大事项和重要案件进行高效率、高质量的处理，因此需要加强和充分发挥检委会办事机构的职能作用。据最高人民检察院统计，80%的案件由基层检察院办理，80%的问题出现在基层检察院。其实，90%，甚至100%的问题和办案有关系。因此，加强监督，保证案件质量的问题显得尤为重要和紧迫。

为了保证案件质量，加强内部监督制约，整合资源，规范业务管理和建设，为了提高检委会议事、议案的质量和效率，不断推进检委会工作的发展，加强检委会对检察机关业务工作的领导和监督。应把检委办定位为检察机关业务工作的服务中心、信息中心、监控中心，确立检委会办公室对案件进行监督的机制，强化检委会办公室作为检委会的参谋助手的职能。笔者认为：

检委会办公室作为检察机关最高业务决策机构——检察委员会的日常办事机构，是服务于检察长、检察委员会以及各业务部门的综合性、服务性的业务部门，同时也是检察长、检委会监督业务部门、案件承办人以及业务部门、案件承办人向检察长、检委会负责的桥梁，更是检察长、检察委员会实现对业务科室、案件承办人进行监督的渠道，能够最大限度的防止各种影响案件质量的因素存在和发挥作用。它对案件质量的监督和保障具有制度上、机制上和现实操作上的合理性，具有其他监督形式所没有的优越性。在具体操作中：

第一、明确检委会办公室的监督方式。1、负责有关对内对外的案件材料、法律文书的签收和分送。检委会办公室负责对本院受理的刑事案件进行登记，并将案件分送到承办人；案件经承办人审查、科室决定后，由承办人将审查、决定意见及相关法律文书送检委会办公室；检委会办公室应及时将法律文书送有关机关或部门。2、对业务部门提交检委会或检委办审查讨论的案件，或者检委办认为需要审查的案件以适当的方式进行审查和监督。主要方式包括参与业务部门的案件讨论、阅卷审查、制作反映办案流程的内部文书等。3、对可能需要提交检委会讨论决定的案件、事项进行集体讨论研究，案件、事项需要提交的，做好检委会讨论的准备工作，提供优质高效的服务。4、做好督办工作，督促业务部门认真执行检委会的决定（包括检委会办公室同业务部门达成共识意见的案件）。

第二、明确监督范围、形式和程序。

1、检委会办公室必须进行监督的案件范围是：①自侦部门办理案件；②民行部门办理的重大案件或审判人员可能徇私舞弊以及涉及公共利益和国有资产流失的案件；③侦查监督部门在办案中，不批准逮捕的案件;④公诉部门办理的在定性、犯罪金额等涉及从轻、减轻或免除处罚情节的认定上与侦查机关、审判机关有分歧的案件和退查案件；⑤各业务部门办理的有重大社会影响的热点、难点案件，或上级检察院或有关领导机关、权力机关交办的案件；⑥侦查机关提请复议的案件

2、监督的程序。对不批准逮捕案件，承办检察官应提交详细的不捕理由书面材料，检委会办公室应进行实体审查。公安机关对提请批准逮捕后又要求撤回提请的案件；对检察机关不批准逮捕决定提请复议的案件，由检委会办公室统一受理各项意见，更换承办检察官重新审查，必要时提请检察委员会决定。对公诉案件，承办人认为需要退回补充侦查的案件，作出补查决定和补查提纲，并提交审结报告，在审查期限届满前5日报送检委会办公室，检委会办公室应进行实体审查，并在期限届满前向公安机关或本院侦查部门送达。其它案件比照进行。

第四、明确监督的内容。检委会办公室对案件质量的监督，主要是对案件的实体进行监督。即该犯罪嫌疑人的行为是否构成犯罪，构成何罪；该案是否符合提起抗诉（或者建议提起抗诉）的条件等内容。同时，也应对在实体审查中发现的程序问题提出意见，如是否超时限办案等。

第五、明确违反规定的责任。1、对于各业务部门不按检委会办公室监督的范围移送案件或不按监督方式和程序操作的，按违反办案纪律处理。2、造成案件质量问题或者错案的，依照相关规定追究有关人员的责任。