军工科研项目经费管理初探

王永权 张吉生

【摘要】军工产品的研制是武器装备现代化建设的前提,直接决定着军队的防卫能力和作战能力,关系到一个国家的国际地位和影响力甚至是国家的生死存亡。军工科研经费是衡量一个国家军事科技水平的重要指标之一,在一定程度上反映了一个国家的军事发展能力。我国对国防科技和武器装备建设十分重视,并且随着经费投入的不断增长,对科研经费管理的审计力度也不断加强,这要求我们必须不断提高科研经费的财务管理水平。因此,如何加强科研经费的管理和核算,提高科研经费使用效益,具有十分重要的意义。

【关键词】军工科研 国防科技 经费管理

一、军工科研经费管理现状

我国国防科研系统经过几十年的发展,目前已经形成以航空、航天、船舶、兵器和核工业等大型军工集团及其麾下的200余个国防科研院所(厂)为主的研制团队,具备了较为完善的科研生产管理以及大型科研项目系统的组织、开发能力。这些科研院所(厂)不仅是国防建设的主要力量,也是国民经济建设中一支强大的科技队伍。目前,我国国防科研经费主管部门主要有财政部、总装备部、国防科工局等国家部委。我国军工科研经费管理具有如下特点。

1、集中统一性。国防科研经费是国家投入武器装备研制的专项经费,它在管理上高度集中,严格按照国防科研系统统筹安排,带有强烈的计划经济指令色彩。尽管国家下发了关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见,预示国家放开了民用资本进入军工领域的门槛,但对于我国几十年形成的带有中国特色的军工科研体系,目前尚不能依赖于市场经济调控手段。

2、特殊性。军工科研的集中统一性决定了军工科研经费管理的特殊性,它必须严格遵守国家和军队的财经方针、政策、法律法规和各项科研经费管理制度。此外,从军工科研项目本身来讲,又分为装备预先研究经费、装备型号研制经费和装备技术基础经费。科研经费分类多种多样,对科研经费的管理和要求各不相同,给科研经费的管理带来了较大的难度。

3、专款专用。军工科研经费是国家直接用于国防科学技术研究与武器装备发展的专项资金,有其特定的用途和范围,开支范围必须严格按照国家规定执行。

二、军工科研经费管理中存在的问题

我国军工科研经费基本都属于财政性资金,具有强制性、专用性和补偿性。现行的军工科研经费管理办法较多,基本涵盖了科研经费管理体系中预算立项、使用及拨款、经费管理、监督检查、项目审核等几个主要阶段。纲领性文件有《国防科研试制费管理规定》,预算及计价方面有《国防科研计价管理办法》、《军品价格管理办法》和《装备科研条例》等,拨款方面有《国防科研项目“里程碑”拨款管理办法》,财会制度方面有《军工科研事业单位财务制度》和《军工科研事业单位会计制度》等。

总体上讲,我国军工科研经费的管理要比一般的科研项目严肃得多,在国防科研经费供求矛盾突出的背景下,军工科研单位依然发挥出了艰苦奋斗的精神,较好地发挥了经费的使用效益,为我国军工建设作出了巨大贡献。但同时我国军工科研经费管理还存在着一些比较突出的问题,从近几年的财务检查和审计情况来看,主要体现在如下几点。

1、经费预、决算的弱化。科研项目经费预算编制不科学,执行存在漏洞,专项工程项目不执行概算任务、可研报告和初步设计批复,有些项目支出没有严格按预算开支,有的项目经费支出没有严格执行标准和审批程序,随意增加或扩大科研项目经费的开支范围。

2、挪用科研经费。存在利用关联方交易谋取不合法利益的现象。例如将国防科研任务转移到无科研能力的单位或是转入技术服务市场,在研制单位之间或研制单位内部进行不必要的转让承包以获取额外收益和酬金,造成科研经费流失。另外还存在虚列开支、做假账和骗取国家科研经费等现象。

3、未严格遵守国家经费开支范围,经费超支严重。如研制成本直接列支奖金、补贴和实物;研制单位滥发人员费用;研制单位超范围提取固定资产使用费和修理费;研制单位多分摊管理费;未完项目多结转收益;技改费列入科研费;擅自购置通用设备仪器等等。

4、经费到位率不高。从合同经费中提取管理费,或不按规定的渠道拨(付)经费获取管理费。还有军工集团公司违规提取调控费等等。

三、原因分析

1、相关政策法规和管理制度滞后,没有顺应知识经济时代的要求。如对于经费的使用限制中,人员经费比例很低,而对于设备的购买,尤其是从国外进口高端设备,只要项目申报单位立案申请,一般都能获得审批,几乎没有限制,从而造成国内重复购买了大量利用率极低的昂贵设备,而且设备不能共享,造成科研经费的严重浪费。同样,人员费用比例偏低意味着我们的科研项目无法请来优秀的学者,进而没有优秀的科研成果。

2、科研经费管理体制不合理。由于国防科研经费来源以财政拨款为主,政府部门和军队是投资主体,具有单一性和垄断性,导致科研投资体制存在一定的寻租空间。科研经费供求矛盾突出,尚属稀缺资源,加上很多研制单位法制意识不强,为争取更多的资源而实施商业贿赂,一些科研项目审批人员趁机获得寻租空间。目前国防科研投资虽然实行合同制管理,但由于双方地位的不对等,导致合同管理仍然以行政手段为主,法律手段为辅,合同没有足够的制约力量,这也容易造成科研经费资源配置的不合理和低效率。

3、思想认识上存在误区,经济管理责任和风险意识不足。重科研申报立项,重验收,轻过程实施,忽略经费管理的现象普遍存在。科研项目立项较严,而立项之后却疏于管理,缺乏对项目的跟踪管理和约束机制。同时科研单位普遍存在科研管理部门和财务部门管理不协调的现象。科研管理部门注重争取项目,申报时没有结合单位实际,导致要来的钱与实际脱节,有的“不好花”,有的“不够花”。而财务部门虽然了解政策法规,注重经费收支核算,却不熟悉科研项目具体内容,对科研经费的筹集和使用缺乏实质性的了解,造成科研经费的无序性和随意性。

4、项目承制单位基础管理薄弱,经费管理混乱。对于科研经费没有形成有效的使用和监督机制,资金使用的透明度不高,随意开支了一些消费性和行政性资金,降低了科研经费的使用效率。

5、监管机制与绩效评价机制不健全。从投资主体来看,军工科研经费管理配套有严格的制衡机制和约束考核制度,但实际执行力不够,基本上是事后监督检查。从项目承制单位来看,监管机制就弱化得多,基本上以应付检查、完成任务为主,缺乏基本的审计监督。对于历次审计检查披露的问题,重视不够,整改不到位,影响监督效果和权威。科研项目管理绩效评价模式和管理机制尚未建立完善,对科研项目的各类考核也是往往看重形象进度和科研成果,忽略经济效果,对经费使用中的违规现象熟视无睹,使得科研院所违规使用科研经费的现象日渐增多,影响了科技投入与产出比。

四、如何加强军工科研项目经费管理

1、加强科研经费管理制度建设。为加强国防科研试制费管理,提高经费使用效益,国家出台了包括《国防科研试制费管理规定》在内的一系列法律法规,指导和规范了国防科研经费的管理,各有关单位应该积极宣贯学习。同时各单位要建立健全科研费管理的相关规章制度,强化依法理财、科学理财,按项目管理进行会计核算,保证科研经费用到实处。

2、以预算管理为纲,科学管理科研经费。将预算管理贯穿于科研经费管理全过程,形成闭环。首先要转变过去先要钱后安排工作的思维方式,提前做好项目预算编制工作;其次要做好项目经费预算,坚持实事求是、量入为出、勤俭节约的原则;最后要做好项目开支预算,力求精细准确。开支预算是成本核算的基础,要严格控制各项支出,提高经费使用效率。

3、建立军工科研项目承研单位内部的协商沟通机制。军工科研单位对经费的管理一般实行课题管理,项目负责人、科研管理部门和财务部门往往协调沟通不够。要明确科研、财务和项目课题组各自的职责权限,在经费预算编制和日常成本核算工作中形成合力,共同管理科研经费。

4、加强科研经费的检查监督和绩效考核机制。要建立健全与科研经费管理互相配套、互相制约的内部控制制度。一是重点落实国家各项法律法规和各项规章制度。二是把程序化、制度化纳入项目管理中来,做到经费开支公开透明。三是加强内外部审计,通过监督检查和审计,及时发现问题并进行整改。四是建立科学合理的科研经费支出绩效评价制度,将科研成果与科研成本进行比较,也就是将投入和产出进行对比,来判断科研经费使用的合理性和有效性,目的是充分挖掘科研经费潜力。

五、国防科研经费管理的新形势

目前,国家经济体制改革和科技体制改革不断深入发展,各军工集团实施重组整合,科研院所进行体制机制改革,使得我国军工科研单位内外部环境发生了较大的变化。

国家对国防工业相继出台了新政策,鼓励社会资本进入军工领域和军工企业加快军民两用。除从事战略武器装备生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心重点军企外,允许非公有资本通过参股、控股、兼并和收购等多种形式,参与以民为主或从事军民两用产品、一般武器装备及配套产品生产的军工企业改组改制。

全球金融危机、科研院所改制、国家鼓励社会资本进入军工领域、资本市场对军工科研领域产生影响,所有这些变化,都相应地对我们的科研体制、科研经费的管理提出了更新、更多和更高的要求。

1、树立以人为本的观念,开创经费管理新思维。要充分调动科研人员参与科研决策,发挥其主动性和创造性,要改革分配制度和激励机制,不仅要提高科研人员的待遇,还要准予科研人员投资入股或参照资本市场实施股权激励等等。

2、要加强合同管理,增强经费管理透明度。军工科研项目一般耗资巨大,系统复杂,技术上处于“高、精、尖”领先地位。随着大量社会资本进入军工行业,机构投资者和社会投资者必须要深入了解资金投向和使用效益,这就要求国防科研经费管理必须公开透明。同时,与项目承研单位所签订的科研合同要真正具有制约力,保证承研方的持续、健康、稳定发展需求。

3、要建立公开、公平、公正的投标竞争机制。新形势下,国家有关部门和军队要强化军工产品的招投标竞争机制,使资质高和价格低的公司中标,既可降低国家投资、节约国防经费,又能发挥公司的主观能动性,充分分享国防科研经费大蛋糕,实现科研成果共享,加快军工科研成果转化。另外,技术、基础材料方面的成果用在民用产品方面,会迅速提高工业生产能力,带动国家民用工业的发展,切实提高国家科技水平和综合实力。

【参考文献】

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[4] 曹驭日、何正斌:国防科研投资体制的弊端及对策[J].装备指挥技术学院学报,2004(6).

(责任编辑:唐石泉)