我国信息政策制定策略探析

赵大鹏　张锐昕

〔摘 要〕本文以我国信息政策制定的模式、重点设计领域和发展趋势等问题为重点，对我国信息政策的制定策略进行了深入探讨和分析，旨在为我国信息政策的制定提供有价值的参考。

〔关键词〕信息政策；模式；重点领域；发展趋势

〔中图分类号〕G201 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821(2009)04-0020-03

Discussing and Analyzing Strategy of Making Information Policy in ChinaZhao Dapeng1，2Zhang Ruixin2

(1.Department of Public Administration，Changchun Taxation College，Changchun 130117，China；2.College of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

〔Abstract〕This article analysed making models，key designing fields and developing trends of the information policy-making in China，and discussed the strategies in order to provide valuable reference for information policy-making in China.

〔Key words〕information policy-making；model；pivot field；developing trend

我国信息政策研究始于20世纪70年代末的情报政策研究，信息政策一词也来源于情报政策。随着社会发展和科技进步，信息环境发生了很大变化，特别是1993年国家“三金”工程的建设和1999年“政府上网”工程的启动，标志着我国开始进入信息化建设阶段。信息化建设中出现的很多新情况、新问题，使得信息政策设计涉及的领域越来越宽广，相关的信息政策制定需求与日俱增。由于信息政策在国家信息化建设中的举足轻重的地位和不可或缺的作用，深入研究信息政策制定的策略问题，包括制定模式、重点设计领域和发展趋势等，理论价值和实践意义日益凸显。

1 我国信息政策的制定模式

信息政策是国家用于调控信息业的发展和信息活动的行为规范及准则。它涉及到信息产品的生产、分配、交换和消费等各个环节，信息业的发展规划、组织与管理等综合性问题[1]，涉及到国家发展的宏观战略。为了更好地利用信息化创造的机遇和战胜信息化带来的挑战，世界各国一直都在探索制定自己的信息政策。各国制定信息政策采用的模式因其具体国情不同而有所区别，大体分为三类，即多元化模式、精英模式和国际援助模式[2]。美国是以多元化模式为主的国家，国会、政府和联邦法院都在制定信息政策，民间组织和公众舆论对国家制定信息政策也施加重要的影响。精英模式是指由少数政治精英或经济精英制定信息政策，社会团体和公众舆论对于信息政策内容影响很小，或被排除在外。欧盟、日本等国家在制定信息政策时多采用此类模式。在一些基础条件比较差的国家，往往选择国际援助模式，这些国家的信息政策由相关的国际组织帮助制定。选择这种模式的国家大多是比较贫困的发展中国家。综合分析得出的结论是，美国是在完成了工业化之后，自然进入信息化的，其民间推动力巨大，是自下而上的信息化过程，因此美国制定信息政策采取多元化模式是必然的。欧洲和日本的信息化程度明显不及美国，因此他们选择了精英模式。世界上的贫困国家是被迫卷入到信息化大潮之中的，其自身没有制定信息政策的能力，只能依靠国际援助。由于我国的工业化、信息化水平远远落后于发达国家，又强于世界上的贫困国家，我国是在工业化尚未完成之际开始信息化建设的，采取的是自上而下的政府推动型模式，这注定了我国政府在国家信息化进程中必须扮演重要角色。从世界范围来看，政府扶持、技术推动和需求拉动是各国推动信息化发展的主要动力，在我国目前技术推动力和需求拉动力还很有限的情形下，政府强有力的政策扶持对国家信息化发展的作用是不容忽视的。从目前我国信息化建设管理体制的设计中就不难看出，我国制定信息政策是以精英模式为主。同时，也通过举办和参与与信息政策相关的国际研讨会来积极地寻求国际组织的帮助。还有，我国信息产业已经有了相当大的发展，信息行业和民间力量正在加强，他们已经在制定国家信息政策中发挥了重要作用，如原信息产业部曾经组织深圳华为、中兴通讯、大唐电信等多家公司的技术人才联合制定我国通信行业及国家标准等。这些都表明，我国制定信息政策是采取以精英模式为主，以国际援助和发挥信息行业及民间力量为辅的制定模式。这种制定模式在今后相当长的时期内还将继续采用。

2 我国信息政策重点设计的领域

各国信息政策所涵盖的内容大体相同，但由于信息政策的环境不同，重点就有所不同。从总体上看，发达国家的信息政策往往将重点放在知识产权保护、信息自由流动、引入市场竞争机制和争夺国际市场等方面，其政策带有扩张性特征。发展中国家的信息政策往往将重点置于发展本国信息产业、维护本国信息安全等方面，其政策带有防御性特征。鉴于我国目前的实际情况，作者认为在当前和今后的一段时间内，信息安全政策、信息产业政策和信息资源开发利用政策仍是我国信息政策重点设计的领域。

保障信息安全是信息化建设的基本前提。随着信息化的不断深入，信息安全问题已经上升为国家和社会的安全问题。我国信息安全技术和产品的防范能力与发达国家差距甚大，这使得我国信息安全保障体系缺乏有力的技术支持。这就要求我国的信息安全保障体系，更应强调发挥信息安全政策的作用。基于安全本身的特性，安全政策必须更多地带有强制性，发挥政策的强制作用。我国在信息化建设的进程中，始终高度重视信息安全问题，并制定了许多相关政策。主要是以行政法规和行政规章的形式体现出来，如《计算机场地安全要求》、《互联网出版管理暂行规定》、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》等，在保障信息活动场所安全、信息内容安全、信息系统及国际联网安全等诸多方面发挥着作用。我国现行的信息安全保障体系主要是通过分散的行政法规、规章等构成的，缺乏集中的、系统的、更具权威性和普遍约束力的信息安全法律。因此，今后一个时期信息安全政策的主要任务是规范信息安全政策的制定和执行主体，建立一个完善的信息安全政策法规体系，以此控制信息污染、保护信息产权、打击网络犯罪、维护国家信息主权等，并逐步形成信息安全法律。

2.2 信息产业政策

信息产业政策是信息政策和产业政策的交集，应当以发挥政策的引导作用为主。我国的信息产业可以分为3个层面：(1)信息基础设施建设；(2)信息技术和产品的研发、生产和推广应用；(3)信息的传播与服务。我国的信息产业政策一直都在大力地扶植信息基础设施建设，把鼓励多元化投资建设信息基础设施作为导向。在信息技术和产品层面，我国主要是处理好引进国外的先进技术和产品与发展本国技术和产品之间的关系，鼓励加大对技术、产品研发的投入，促进科研成果转化为现实的生产力等。对于信息传播和服务的扶持与引导是我国信息产业政策中相对薄弱的环节。信息的传播与服务将会进一步地推动信息的商品化，同时会拉动对于信息技术和产品的需求，促进其发展，反过来信息技术和产品的发展又会推动信息的传播和服务，进而形成良性循环，不断提高信息产业化和产业信息化的程度。

2.3 信息资源开发利用政策

信息、能量和物质是人类生存和发展的三大资源。随着全球信息化的不断发展，拥有信息资源的多少已经成为区分贫穷与富有的主要标准。目前占世界人口20%的发达国家拥有世界信息量的80%[3]。日本由于缺少物质和能源，因此将开发利用信息资源放在了突出的位置上，这是其信息政策的鲜明特征。而且在信息资源的开发和利用过程中，把政府的信息重点置于宏观经济信息上，高度重视政府的主导作用[4]。同为发展中国家的印度政府也十分注重信息资源的开发，印度政府制定了与信息资源开发利用有关的法律和政策，其核心都是保证社会大众可以充分传播、复制、发行、检索、利用和保存各类公用信息资源。20世纪90年代，信息政策的重点是保护支持出版、通信、广播、信息流通等方面的信息行为，强调保护新技术下的知识产权[5]。我国信息资源的开发、利用与信息产业的高速发展很不相称，对信息资源的开发、利用已经成为信息化进程中最为薄弱的一环。我国信息资源的开放性差，大量信息资源处于机构垄断状态中，同时信息资源的数字化程度低，这些情况都严重阻碍了信息资源的流通和共享。要使信息资源在流通和共享中有效利用和不断升值，信息政策就必须强而有力地促进信息资源的开放和开发利用。只有开放更多的信息资源，才能更好地促进其开发利用。信息资源开发利用政策应分别发挥政策的强制性和引导性作用。在强制方面，对除涉密信息和个人隐私外的绝大多数信息应实施信息公开，目前国家可以先行制定和颁布有关促进信息公开的法规，以保障信息的开放性，便于人们利用信息，并在条件成熟时上升为信息公开法。在信息资源的开发和利用过程中，我们要不断培养公民的信息认知意识、信息交流意识、信息获取意识和信息安全意识；还要建立规范的数据标准，以便于信息的流通和共享，数据标准应由有关的权威部门发布，以国家政策的强制力推动其执行[3]。在引导方面，应加大中文信息的开发与利用，提高中文信息资源的质量和数量。同时，促进信息资源的商品化、社会化。

3 我国信息政策的发展趋势

在对各国信息政策进行比较分析的基础上，根据我国信息化进程和信息政策的现状，笔者认为我国的信息政策将呈现如下发展趋势：

3.1 影响信息政策制定的主体日益多元化

随着我国信息化进程的不断推进，技术推动力和需求拉动力的作用将不断增强，政府扶植力的作用必定会相对减弱。信息行业协会和公众舆论对制定信息政策的影响力会日益加大，必将在政府与企业、国家与社会之间架起中介的桥梁。同时，随着信息化对投资需求的不断增大，投资主体的多元化是我国信息化建设的必然趋势。投资主体的多元化势必要求信息政策制定主体的多元化。

3.2 从以计划导向为主，向以市场导向为主的发展方向信息政策可以区分为计划导向和市场导向两种类型。所谓计划导向是以市场为手段去实现政府的目标；所谓市场导向是以政府的政策为手段去实现市场的目标。目前世界没有哪个国家的信息政策是纯粹的计划导向和市场导向，更准确的区分应是以计划导向为主还是以市场导向为主。我国目前的信息化建设是政府扶植推动型的，许多重大的信息化工程都是由政府实施。如：三金工程等。因此我国目前的信息政策是计划主导型的，随着信息化建设主体日趋多元化，信息政策的导向必将向市场主导型发展。

3.3 从规制政策转向竞争政策[6]

公平、自由的环境是信息化建设的必要条件，我国未来的信息政策将会逐步从规制政策转向竞争政策，打破垄断性，使得一些信息产业由垄断向竞争或有限竞争状态转变，当然这个过程是循序渐进的。

3.4 解决社会问题的内容将会不断增加

由于我国目前信息化建设正处于起步阶段，信息化所带来的社会矛盾表现尚不突出，但随着信息化进程的不断深入，相关的社会问题将会日益明显。例如，网络世界的精神文明如何建设，数字鸿沟如何消除等问题都会成为今后信息政策的主要内容。

3.5 信息政策的法律化不断加强

信息政策在本质上代表政治组织的利益和意志，它不具备强制力的属性。单靠信息政策而无信息法律作为基础来加以维护，国家的信息事业难以发展[7]。如今我国已经充分认识到信息立法的重要性，正在加强相关的立法工作，信息法律法规数量逐年大幅增加。可以预见，今后将会有更多日益成熟的信息政策上升为法律规范，信息法律体系将会不断完善，形成一个完整的体系。这必将增强国家信息政策的权威性，从而为其顺利实施提供保障。

3.6 从我国目前制定的信息政策内容上看，现行的信息政策主要是作为应对现实信息环境的手段随着信息化建设的深入发展以及制定、执行信息政策水平和能力的不断提高，未来的信息政策将不仅要处理既有的社会矛盾和问题，而且还要对正在形成或将要发生的问题，做出积极有效的反应，即应具备对环境的灵活性、动态性和响应性。

参考文献

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[3]吴爱明，等.中国电子政务——理论与实践[M].北京：人民出版社，2004：226，229.

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[5]麦侨生.印度政府信息政策对其信息化建设的影响[J].情报科学，2008，(2)：208.

[6]陈亮，马费成，汪斌.简论国家信息政策体系构建[J].情报学报，2002，(5)：592-597.

[7]李雪英.美、日、中信息政策比较分析[J].情报资料工作，2006，(2)：21.