论党内票决民主与协商民主的衔接与互动

2009-07-09刘明

唯实 2009年6期

刘　明

摘要：党内票决民主，是实现党内权力结构正当化的制度安排；党内协商民主，是共同利益基础上党员主体间的政治沟通。只有实现党内票决民主和党内协商民主的有机衔接和良性互动，才能拓展党员主体利益表达的渠道，推进政治参与的有序化。

关键词：中国共产党；票决民主；协商民主；互动

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）06-0010-04

党的十七大报告总结并肯定了近些年来各级党组织在发展党内民主中所取得的成功经验。其中，明确强调要“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”［1］50，这是党内民主制度化和规范化的体现。这种以票决的方式来保证决策参与者不受干扰地独立表达意思的民主形式，与协商民主之间有什么样的联系和区别，值得研究。本文试从党内票决民主与党内协商民主各自所依赖的利益基础以及所指向的价值取向出发，来探讨两者在发展党内民主过程中的优劣与互补。

一、党内票决民主：

党内权力结构正当化的制度安排

党内民主是党的生命。但是，只有当一系列民主制度最终形成党的自我更新、自我完善的机制时，才能构成维护党的生命的制度保障，才能体现党内民主是党的生命的真实含义。对于中国共产党来说，当前发展党内民主，最重要的和最根本的是必须尊重党员的基本权利，这是党内各项制度得以有效落实和运作的前提。票决制的实施，为党员获得权利平等创建了平台，为实现集体领导的权力制衡提供了条件，让党内更多人的权利和意愿得以体现。这种制度的实质，是使党内权力的合法性建立在全体成员普遍认同的基础上，从而确保了权力的归属不偏离方向。

亨廷顿认为：“一个现代民族国家，如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体。”［2］可见，选举权是公民手中所掌握的无形力量，对政府行为的制约和监督作用是显而易见的。如果说建立现代民主政治体制是现代化国家政治发展的必然归宿的话，那么，培育自由、公正的投票选举制度则是实现这一目标的重要一步。同理，中国共产党要发展党内民主，就要在党内实行普选，包括对人和事的决策。实现无产阶级的民主和普选权是马克思的一贯主张。他对巴黎公社革命胜利后实行真正的普选制是这样描述的：“把行政、司法和国民教育的一切职位交给普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”［3］恩格斯很早就主张普选制，他在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：“普选制是测量工人阶级成熟性的标尺。在现今的国家里，普选制不能而且永远不会提供更多的东西；不过，这也就足够了。在普选制的温度计标示出工人的沸点的那一天，他们以及资本家同样都知道该怎么办了。”［4］列宁对于通过票决行使权利、发展党内民主则讲得更明确：“党内的一切事务是全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”“为什么需要征询全体党员的意见，或者需要所谓‘全体投票呢？……为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定。”［5］由此可见，实行票决民主在发展党内民主过程中的作用是不容忽视的，它解决了党内权力正当化的途径，也使这一抽象实体有了具体的运行轨道。对于超大规模的中国共产党而言，在夺取政权后，依靠什么样的力量来保持高水平的动员和组织呢？当政治参与已经达到很高的制度化水平时，它的动力何在？这就涉及到了在民主宪政的体制下政治权力的合法性问题。哈贝马斯在谈到这个问题时指出：“如果我们把合法的政权与政治统治等量齐观，那么我们就必须说：任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众的忠诚心，这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧跟随它前进。”［6］所以，有必要在党内建立一套科学规范、优胜劣汰的竞争机制，以保持政党自身的良性发展和权力配置的有效运作。显然，通过带有竞争性的票决选举的方式，能够赋予权力运行以合法性、公正性和权威性，切实保证党内全体成员权利的实现。

在中国共产党发展党内民主的实践中，我们曾走过不少弯路。在一个时期里，党内生活中常常出现“家长制”作风，“一言堂”盛行；党员的不同意见受到压制，积极性发挥不出来；权力失去监督等。但是，没有党内民主，整个党是无法保持生机与活力的。中国共产党显然意识到了这一点，并坚定不移地通过各项制度机制的完善来推进党内民主建设。就党内票决民主来说，早在1988年，浙江台州椒江市在进行党代表大会常任制改革试点中，全委会就采用了票决制的方式实行对干部的任免、领导干部的处分及重大事项的决策。从那时起，党内实行票决制经历了试点、扩大试点到全面推进三个阶段。2003年，四川省平昌县进行大胆改革，在全县九个乡镇进行党委领导班子直接选举，党的书记、副书记、委员都由投票直选产生；福建省从2002年到2008年，省委全委会先后８次票决了136名正厅级干部。票决民主的实质，就是切实保障党员的平等权利。因为，“民主意味着平等”（列宁语）。当民主的精神体现在政治生活层面时，便成为各种民主制度的逻辑起点。无论是党内民主还是国家民主，都需要通过制度化的方式来加强其建设。党内票决制的实行，体现的就是这样的精神：“当每一个有选举权的人都有一张选票的规则被严格坚持时，它意味着每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分量”［7］；而“当一个党的全体党员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利，这就是实现了所谓的党内民主”［8］。

票决民主的优越性在于，把党内权力的分解有效地纳入到明示的、客观的政治程序中，每个参与者都要在这一规则下与他人平等地遵守。党内事务的优劣评判由广大党员投票决定，体现了党员的主体地位，排除了少数人对党内事务的隐瞒和垄断，显示出党员多数支持力量的权威性。因此，这种民主是具有真实性的。从发展的时间和空间来看，以票决的方式决定干部任免和重大事项的民主方式，“是在不改变党内既有权力结构和运行秩序的情况下，通过渐进增量式的改革途径，来逐步改变党内权力结构的集权特性，进而由内及外、由上及下、层层推进党内民主，使之成为不可逆转的历史进程。这种渐进式的推进方式，顺应了人们思维方式的演绎转变，减轻了转变过程中的摩擦和震动，构成党内民主发展的独特路径”［9］。

二、党内协商民主：

共同利益下党员主体的政治沟通

协商民主是20世纪后期在西方复兴的民主理论与实践。作为对代议制民主的反思和超越，它旨在通过自由而平等的协商、对话来解决公民的直接参与问题，复兴公共精神和公民美德，化解合法性危机，是以公共协商为核心价值的民主政治形式。在当代中国，发展协商民主的过程就是政治体制改革和完善的过程，是实现民主法制化、程序化、制度化，实现社会主义民主政治不断完善的过程。作为体制内的增量民主，协商民主对中国政治发展的显著作用，是有助于在保持政治稳定的前提下提升政治参与的广度和深度，而后者正是衡量民主发展程度的重要依据。

“从政党政治角度看，中国民主政治层次结构包括：执政党党内民主、执政党与参政党之间的党际民主以及在执政党领导下的人民民主”［10］41。显然，作为追求民主的一种具体的实践操作模式，协商民主不只适用于执政党与参政党的范围内——与西方的协商民主在原则、基础、体制机制等方面有着明显差异的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是一种具有中国特色的党际民主形式——而应该体现在民主的一切实现领域之中。换句话说，中国共产党党内民主也应该体现这一形式。协商民主存在于党内政治过程的各个环节，必定能够推进在一党体制框架内平衡有序地实现党内民主化，对党内民主的发展具有重要的实践价值。同时，“通过协商民主在党内的发展来推进和带动党际民主与人民民主的发展，也是中国全面推进社会主义民主政治建设的一个路径选择”［10］42。

那么，如何理解党内协商民主呢？“所谓党内协商民主，是指在党内政治生活中，党员在平等条件下，就共同关注或关系共同利益的问题进行自由、平等的协商，以期达成共识，形成全体党员共同接受的民主的、科学的、合法的路线、纲领和政策的过程”［11］。这意味着，作为党内一种新的决策形式，全体党员在信息公开透明的条件下，依据一定的程序，自由而平等地对影响到自己的党内事务的决策进行公开而且充分的讨论，并通过集体协商来赋予其合法性和公平性，从而提升党内民主的品质。事实上，党的十七大报告就发展党内民主已明确指出要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”［1］50。这表明，党务公开是发展党内协商民主的必要条件。只有党务公开，党员才有可能介入权力运作，参与党内事务才有可能实现；只有党务公开，才能使监督不至于落空。党务公开使党员更好地了解和参与党内事务，确保党员作为党内主体的知情权、参与权、选择权和监督权真正得到落实。党务公开更多地注重对决策提出和形成的公开，这不仅使决策者在决策时能够听到各方面的意见，协调不同的要求，切实维护和体现各方面的利益，也使党员由决策的被动接受者变成主动参与者，真正体现党内协商民主的实质——“当一种民主体制的决策是通过公开讨论，每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点作出的，那么，这种民主体制就是协商的”［12］。党员平等的主体地位，是党内协商民主的另一个条件。党内民主是全体党员平等地参与和决定党内事务的民主，而不是少数政治精英的民主。如果忽视了广大党员的主体地位，把广大党员排斥在党内民主的视野之外，那么，党内就不可能实现真正的协商民主。关于党员地位的平等，列宁曾举例说：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”［13］邓小平也曾指出：“不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务。”［14］当党员在党内获得真正意义上的平等地位时，党章中所规定的党员民主参与、民主选举、民主决策等权利才能得到正确而充分的行使，协商讨论才有实现的可能。相反，如果大多数党员的利益和需求不能充分表达，政治信息失真，沟通缺失，党内没有平等讨论的环境，也就没有协商民主可言。

当然，民主政治的运作不是无序的，而是有序的操作。反映在政治生活中，就是制度体系的健全。发展党内协商民主，根本的还是要完善党内民主制度。例如：党内选举制度、党务公开制度、党内沟通机制、党代表大会常任制以及党内监督制度等。同时，发展党内协商民主，还要注意防止由于党内政治精英掌控话语权，操纵协商过程，造成党员参与的事实上的不平等、不自由，从而滑向精英民主的倾向。

三、党内民主：党内票决民主

和党内协商民主的衔接与互动

当代中国政治形态所形成的特殊的社会—政党—国家架构，决定了党内民主的建设在中国政治发展中具有特殊重要的地位。党内民主的发展不仅是新时期中国政治发展的重要组成部分，而且在一定条件下深刻影响着中国政治发展的进程和结果。那么，选择什么样的民主模式来推进党内民主建设，则要根据实际情况而定。因为，任何一种民主实现形式都存在一定的局限性。中国共产党在推进民主建设过程当中，如果能实现党内票决民主与党内协商民主的有机衔接和良性互动，达到优势互补，无疑将有助于社会主义民主政治理论和实践的深化和拓展。

党内民主的发展是一个不断完善的过程。“当社会不具备高水平的政治文化与公共认同，仅以利益差别来判断怎样进行政治决策的时候，票决民主能保证政治决策短期内符合大部分群体的需要，并且易于制度化，它的制度化不需要高超、复杂的心理与文化条件”［15］。但我们也不得不承认，票决民主在带来干部任免等方面新气象的同时，也存在一些不足。例如，多数人的决定会以合法的形式侵犯少数人的权益，而若干少数人的利益可能集合成多数，并最终影响社会的稳定与和谐；在简单多数规则下，有组织的少数能击败处于分散状态的多数，操纵和影响投票结果，使其不能反映多数人的真实意愿，等等。历史上，按照简单多数票规则进行投票而失去效果的情况不在少数。比如，美国的禁酒主张曾经以宪法的形式获得通过，这意味着它获得了超过简单多数票，但最终还是被取消了。原因就在于，大批反对禁酒的人愿望很强烈，以致他们宁愿违反该法律；而赞成禁酒的人的愿望显然没有如此强烈。又如，我国有些地方在危旧房改造中曾尝试以票决方式解决分歧。表面上看，这是政府权力行使的合法化，事实上却造成了对那些投反对票或根本没参加投票的人的财产及命运决定权的侵害。同样，党内发展票决民主，在保障党员平等权利的同时，如果不能注意到上述体制性的缺陷，就容易导致党的决策的失误，打击党员主体政治参与的热情，形成票决在事实上的无效。另外，当票决结果导致重大失误的时候，责任追究也极易陷入困境。

要弥补这个不足，党内协商民主是一种完善和超越。尽管在做出决策的速度方面，协商民主没有优势，但民主制度之所以要好于集权制度，其优点就不在于决策的快慢，而在于决策的正当性。由协商民主达成的共识，会比其他决策具有更强的政策连贯性。这就是为什么从理论上看，人们往往以多数裁定作为民主选举的关键性规则，但在实践中常常出现人们极少严格按照多数裁定的原则办事的现象。尤其是在涉及至关重要的决定或可能引起社会严重分裂时，人们几乎一概放弃少数服从多数的决策规则，而采取更有可能导致广泛的意见一致的做法。对于党内重要干部的任免和重大事项的决策而言，先尽可能广泛地听取广大党员的意见和要求，而后再做出决定，无疑将更有助于决策的合理性和科学性。需要强调的是，协商、审议并不能完全取代投票。没有投票，议而不决，党员群体的声音就无法转化为决策。因为，投票的机制才能将讨论和政策决定连接起来，缺乏这种连接，党内协商将只能是事倍功半。反过来说，投票也不能排斥协商。否则，即便是实行了党内选举，结果必然是盲目的和缺乏合法性支持的。发展党内民主，必须实现两种民主形式的有机衔接和良性互动，实现决策过程与决策结果的统一。只有民主制度的这种良性运转，才能真正带来党内的和谐与团结。□

参考文献：

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］.北京：人民出版社，2007.

［2］亨廷顿.第三波—20世纪后期民主化浪潮［M］.上海：三联书店，1998：6.

［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995：13.

［4］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995：173-174.

［5］列宁.列宁全集：第14卷［M］.北京：人民出版社，1988：249-250.

［6］哈贝马斯.作为“意识形态”的技术与科学［M］.上海：学林出版社，1999：66.

［7］罗尔斯.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，1998：213.

［8］王长江.理论纵横：政治篇［M］.石家庄：河北人民出版社，1988：199.

［9］梅丽红.地方党委票决制的由来与发展［J］.岭南学刊，2008（4）：22.

［10］范明英，向东平.协商民主：推进党内政治民主的现实价值思考［J］.深圳大学学报，2008（4）.

［11］张爱军，高勇泽.西方执政党协商民主的发展及其对中国共产党的启示［J］.长白学刊，2008（4）：106.