浅议内部行政行为的可诉性

马 鹰 王 斌

摘要行政行为的可诉性是指行政行为的可受司法审查性,是行政诉讼法学中的一个基本理论问题。受特别权利关系理论和我国传统政治体制的影响,内部行政行为在我国是被排除在司法审查的范围之外的,公务员对行政机关的人事处理行为不服,只能通过申诉或控告等非正式途径来寻求救济,这不仅不利于公务员合法权益的保护,也与法治社会的基调相违背,在行政机关中出现了行政权力私有化、贪图私利更导致滋生腐败的问题。由此,上级行政机关对下级的批复、指令等内部行政行为是否可诉的问题是当前比较前沿的行政诉讼问题。

关键词内部行政行为效力可诉性

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-218-01

一、概念及比较

内部行政行为,主要是指行政机关对其工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为。 内部行政行为是一个学理概念。学术界为了区别行政机关对内、对外不同性质的管理行为,将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为,从一般意义上理解,主要是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财务的一种管理,是基于上级与下级、组织与个人之间领导与被领导关系或其他的隶属关系,在行政机关内部就内部事物进行的管理活动,比如行政机关就机构建制、工作程序、 规章制度、后勤事务进行的管理及对公务员进行的奖惩、任免活动均属于内部行政行为,它是对行政机关自身及所属公务员产生行政约束力的职权行为,对外不具有法律效力。 它可以分为两类:一类是工作性质的,如上级公务员对下级公务员发布的命令、批示和对下级的报告的审批等;另一类是人事性质的,即行政机关对内部行政人员的奖惩、任免、考核等。行政诉讼法第十二条第(三)项规定法院不受理“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”,这在原则上把第二类内部行政行为排除出了行政诉讼受案范围。而对于第一类行为,则无明确规定,行诉法解释第一条第二款第(六)项只是排除了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。而第一类行为不一定不影响公民、法人或者其他组织的权利义务,所以不能认为其当然属于行政诉讼受案的排除范围。

外部行政行为,是行政机关为实施行政管理,维护公共利益,对其它国家机关、社会组织、人民团体、公民个人所采取的以“命令 ——服从”为基本特征的管理行为。其与内部行政行为主要区别在于:

(一)行为与相对人之间的关系不同

实施内部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间,必定存在一种领导与被领导的隶属关系以及其它隶属关系,或者存在一种 监督与被监督的法定的监督关系。实施外部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间,基本上不存在领导与被领导的隶属关系或者其它隶属关系,而只存在管 理与被管理的关系。这种管理与被管理关系最终取决于外部行政行为的实施者所拥有的对某类行政事务的管理职能而不来源于该行政机关的领导职能。

(二)行政行为的作用力不同

内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务,其作用主要和行政机关的正常运转有关,不影响外部相对人的权利和义务,外部行政行 为是行政机关对外行使公共权利的行为,因而直接影响着外部相对人的利益。

由于这两种行政行为的上述区别,内部行政争议由行政机关自身解决,外部行政争议由法院解决。如果将行政内部争议也交由法院解决,一方面法院不熟悉行政机关内部事务,并缺乏具体的争议处理手段,另一方面容易造成法院干扰行政机关正常工作,影响依法行政的效力。因此,行政诉讼法明确规定,法院不受理就行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。

二、内部行政行为的效力

一般情况下,对于行政主体内部的行为,因为其不直接产生对外效力,法院对就这些内部行为提起的行政诉讼是不受理的。但是否就可以得出内部行政行为不可诉的结论了呢? 然而,内部行政行为是否可诉,不能一概而论,对于行政主体的内部工作关系行为应进行具体分析。因为行政诉讼法并未笼统的规定“内部行政行为不可诉”,而是规定公民不服“行政机关对其工作人员奖惩、任免等决定”提起诉讼的,法院不予受理。因此,我们必须明确,并不是所有的内部行政行为都不可诉,而是只限于“奖惩、任免等决定”等内部行政行为。行政诉讼法第12条第3项所言的“行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定”主要包括以下决定:奖励、记功、表彰、警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、停职等决定;此外还应包括工资、福利、待遇及职称评定、住房分配等。对行政机关以上的决定不服,向人民法院起诉的法院不予受理,通常由行政机关的人事、纪检、监察等部门及行政机关的上级机关解决。值得思考的是,行政机关的内部行政行为远不止以上行为。由于行政机关与行政机关之间、行政机关与法律法规授权组织之间、行政机关与受委托组织之间、行政机关与所属企事业单位之间存在多种多样的关系,产生、变更、消灭这些关系的事实,均可称之为内部行政行为。

三、内部行政行为可诉性思考

判断某一行政行为是否具有可诉性,首先要看该行为是否是行政主体行使职权的行为;其次要看该行为是否为法定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。根据《行政诉讼法》和《若干解释》规定的精神,拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的与行使行政管理职权有关的,对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为及相应的不作为,除法律有特别规定和《若干解释》特别排除的以外,该行政行为具有可诉性,属于人民法院行政诉讼的受案范围,人民法院应当受理。

内部行政行为是否可诉不可一概而论,要看该内部行政行为是否对行政主体外部的行政相对人产生了实际的、最终的行政效力。内部人事管理行为因为不对外部行政相对人产生效力,因而不可诉;那些不对外公开不对外发生效力的内部工作关系行为相应的也不可诉;有些外化了的并对外部行政相对人产生了最终的行政效力的内部工作关系行为具有外部行政行为的特性,是可诉的;内部工作关系行为中那些虽然外化了但并没有最终行政效力的行政行为,相应则不可诉。而且事实上,假如一个行政行为不对外直接对行政相对人产生最终的行政效力,行政相对人也不会起诉。

行政行为可诉性的认定,关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。上级行政机关就特定事项、针对特定对象对下级所作的批复、指示、指令、责令等内部行政行为,其虽然不是以外部相对人为直接相对人;但如果该行为具有导致下级为或不为某种行为的强制力,且对外部相对人产生了必然的、实际的和确定的法律效果,也就是说内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益时,当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应当受理,此时该行为属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。