利益集团对当代中国政治生活的作用探讨

李书芳

摘 要: 在中国现实的政治生活中,利益集团客观存在已成为不容回避的显性政治力量,利益集团的出现在一定程度上有利于社会主义政治的发展和完善,另一方面它的出现对当代中国民主政治的运行也有着某些现实或潜在的消极作用,只有明确了利益集团的作用,才能对其采取正确的态度和政策,并引导其健康发展。

关键词: 利益集团;重要变量;政治作用

中图分类号: D013

1 利益集团已成为当代中国政治生活的重要变量

所谓“利益集团”,罗伯特•达尔认为:“任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人,就是一个利益集团”。我国学者王浦劬认为“利益集团是具有特定共同利益的人们为了共同的目的而结合起来,采取共同行动的社会团体”。在本文我们认为“利益集团”是指具有共同利益基础并能意识到这种共同利益的存在,并以联合的方式追求和维护这种共同利益的社会群体。利益集团在西方国家被看做是政治生活的常态,改革开放前的中国是不承认利益集团的存在的。改革开放以后,尤其是社会主义市场经济的深入发展,造成我国社会利益分化和利益结构的不断调整,一定的利益差别必然形成不同的利益集团。尽管政治当局、公共舆论及学术界对“利益集团”的字眼使用是谨慎的,但改革开放的发展轨迹告诉我们,在中国,利益集团已出现并得到了一定的发展。1988年,中国共产党十三届二中全会报告第一次承认中国社会存在着不同的利益集团:“在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”尤其是进入九十年代后期,在围绕加入WTO等国家大政决策面前,在铁路、房地产、石油、医疗和教育等领域,在地方党政干部人事任免,公共投资与财政资金分配,政策法规的制定,地方国家机关的具体执法行为和司法行为等方面,利益集团参与并影响公共政策的活动过程已是不争的事实。这也表明,在当代中国,利益集团正以直接或间接的方式影响着社会政治生活。其中利益集团的游说行为日益显性化、由利益集团引发的社会问题、利益集团对政策的影响、不正当竞争手段等都增加了社会政治生活的变数。尽管中国的利益集团还没有达到理解一切政治现象的重要程度,但是利益集团已经成为中国政治过程中的重要变量。2006年的中国经济50人论坛年会上,央行副行长吴晓灵也明确提出“中国的改革已进入利益格局调整的新阶段,必须承认不同的利益层次和利益集团的存在,要通过法律手段界定利益边界。” 因此,分析利益集团对当代中国政治生活的作用,显得非常必要和迫切。只有明确了利益集团的作用和影响,才可能对其采取正确的态度和政策,并引导其健康发展。

2 利益集团对当代中国政治生活的作用

尽管中国的利益集团在政治生活中的作用远没有达到如西方那种“排除了利益集团现象,就没有什么政治现象了”的程度,但与阶级、阶层或个体行动者相比,在常态政治中,利益集团是更为具体的、更具影响力的行动者,因此更适合作为分析中国政治过程的行动者及其博弈过程的基本单元与切入点。利益集团作为中国新的政治现象,会对当代中国的政治生活起到什么样的作用呢?

2.1 利益集团的活动和作用的发挥有利于促进政府决策的科学化,民主化有利于社会稳定

(1)利益集团为公众提供了一个利益综合和利益表达的平台。

利益综合和利益表达是利益集团自身最为重要的功能。利益集团本身是由共同利益的人们组合而成,利益集团组织的目的就是综合集团成员的个体利益为集团利益并代表集团成员进行利益表达。利益集团存在和发展的价值就在于能够以特有的方式代表特殊的利益群体,代言其要求和愿望,参与社会政治生活,影响政府事务和公共政策。利益综合是集团成员内部沟通的结果,利益表达是利益集团与外界(媒体或政府部门)沟通的结果。只有进行了利益综合和利益表达,才能通过有效的方式改变政策或主导政策取向,实现本集团的团体利益。在我国的一些地方治理中,尤其是沿海发达地区,一些社团性利益集团就起到了聚合、表达其成员利益的角色。调查显示,2002年至2003年间,82.3%温州商会向国家或当地政府有关部门提出过建议;超过50%的商会中1-5人参与人大和政协并且参与数量在15人以上的组织也为数不少。

(2)利益集团能够为政府决策提供信息。

利益集团的利益综合的过程,就是一个团体个体利益整合的过程,团体利益既来源于组织成员,又高于组织成员个别碎片化的利益。利益集团能够向政府提供有关自身所在特殊行业的历史资料,专业评估和专家分析。这些信息往往是利益集团通过大量的社会调研得来的,因而更加专业,更加系统,更具有实践性。在现实政治生活中,尤其是进行立法或制定行业标准时,政策当局都会依赖利益集团所提供的信息资料。这样一方面,能够更好地代表“民意”,使决策更符合实际,切实可行。另一方面还会减少政府收集信息的时间和成本,降低决策成本。

(3)利益集团的存在有利于缓和社会矛盾。

利益集团各种活动的中心内容往往是沟通——沟通组织成员的个体利益或与外界政策当局或媒体进行沟通表达。其职责就是充当特定利益群体与政府部门之间的中介体。利益集团表达利益诉求的方式一般是通过协商对话的方式进行,而很少进行暴力对抗。这是一种和平的建设性的行为方式,使利益集团和政府双方都能接受,这种方式在组织成员与政府之间形成了一个缓冲地带,避免了两者的直接冲突,有利于缓和社会矛盾。

(4)利益集团能够提高政府公共决策的公正性、合理性。

由于公民个体很难对政府的活动及政府与利益集团私下的活动进行监督,而利益集团拥有系统的观察体系和专职的工作人员,以专业化、系统化的方式发挥监督职能,这使得政府在同利益集团打交道时,必须小心翼翼,不敢恣意妄为;利益集团之间既相互博弈,又相互监督,冲突的结果要求政府在制定公共政策时要按照公平原则做出回应。这样一方面可减少政府决策的随意性,另一方面有利于政府决策的公开性,公正性和合理性。

(5)利益集团有利于促进基层民主政治的深化和发展。

利益集团在帮助组织成员认知自身利益,宣扬集团所主张的价值和理念时,也动员了公众参与公共事务和政治过程的热情,并传授了公众参与政治生活的技能,因此,利益集团是公众参与政治生活的渠道。利益集团给公众提供的利益表达和为利益而抗争的平台,使政府关注某些注意不到的局部利益,给我们的政治生活带来活力。利益集团参与政策制订,改变了政府做为政策制订唯一主体的局面,使政策制订不仅仅是政府的事情,而是政府和公民社会互动的过程,从而推进了民主政治的深化和发展。

2.2 要清醒地看到在实际政治生活中利益集团对政府的决策有着现实的和潜在的消极作用

(1)利益集团影响社会的公平正义。

我国利益集团发展的不均衡,使不同利益集团对政治当局施加的压力也不同,其结果是公共政策倾向于势力强,压力大的集团,影响决策的公正和合理。特殊利益集团超越共同的市场规则,自己制定利益实现和分配的规则,保护其属下的垄断利益,排斥他人进入,阻碍公平竞争。行业垄断集团凭借其与公权力千丝万缕的联系,获取高额垄断利益,经常以亏损为由涨价,成本由民众买单。又如:2008年9月-10月份的郑州市暖气、天然气涨价风波。甚至赤裸裸对消费者进行剥夺。例如:由于电信垄断,中国消费者打国际长途的电话费是其他国家的10倍以上。

(2)利益集团助长了腐败之风。

一些利益集团对政府的渗透,往往与权力的“寻租”相结合,他们往往通过贿赂、美色等非法手段俘虏重要官员,来做出对他们有利的决策,情况严重的可导致“集体腐败”或“组织性腐败”。有的地方形成包括党政司法等在内的黑白合流的非法利益集团,几乎控制了当地的政权,嚣张至极,危害极大。如:夏门远华走私集团、湛江海关走私集团,之所以能长期地、大量地、反复地从事非法走私贩卖活动,就是与当地党政及海关执法负责人员结成同盟,甚至掌控地方政权有关。

(3)利益集团可能影响社会稳定。

由于利益集团自身发展的不均衡,导致公共政策会偏向强势的一方。戴维•伊斯顿认为:“公共政策是对社会价值所做的权威性分配”。利益集团实力不均衡必须导致对社会利益分配的不平衡,从而引起利益集团之间的矛盾。行业垄断与官商结盟,使行业利益、非法利益建立在牺牲公共利益、大多数人利益的基础之上,严重有损社会公平正义,加剧了收入与财富的两极分化。无组织的利益群体也是利益集团竞争中的受损者,当他们的利益受到侵害,而结成实际的利益共同体时,他们往往会采取激进的群体性事件做为表达诉求的最有效的方式,正如阿尔蒙得所说:“在贫富差距巨大的社会里,正规的利益表达渠道可能由富人掌握,而穷人要么保持沉默,要么是采取暴力或激进的手段来使人们听到他们的呼声”。另外,利益集团的贿赂行为及导致的腐败之风也会导致社会成员的不满和干群关系的恶化,这些因素都将影响社会稳定。

(4)利益集团可能导致政策出台迟缓。

利益集团参与利益博弈,政府做为仲裁者,既要考虑公共利益,又要考虑各个利益集团之间利益的均衡;尤其是一些国际垄断集团参与竞争,使政府当局还要考虑复杂的国际政治经济关系,使本来可以尽快出台的政策放慢了脚步。而具体负责的公务人员在利益博弈中观望徘徊,会出现行政不作为现象。如我国的《反垄断法》历经13年的漫长岁月,中间经过多少征询意见和审议的过程,才于2007年8月30日颁布。

通过以上对利益集团对中国政治生活作用的分析,能促使我们正确对待利益集团,既要看到其存在的客观性、积极性,又要看到其存在的消极作用和不足之处。为此,必须确立政府的主体地位,发挥政府的主导作用,通过制定法律等方式既承认其合法性又要规范利益集团的行为;既保证其利益诉求得以体现在政策系统中,又要防止利益集团的行为危及社会主义制度;要均衡不同利益集团的力量,适当控制强势利益集团,对弱势利益群体进行必要的扶持,引导他们健康有序地参与政治生活;抑制利益集团的消极作用,需要继续推进市场体制改革和政治体

制改革。同时,保持政府在利益集团博弈中的超然性和公正性。

参考文献

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