浅谈环境公益诉讼

陈 鑫

摘要近几年来随着经济的快速发展,环境污染现象日益严重,环境纠纷、侵权问题日益凸显,而传统的诉讼在保护环境方面却显得软弱无力,为了有效的保护环境、维护广大人民的环境利益,我国应尽快建立起环境公益诉讼制度。

关键词环境公益诉讼制度构建

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-337-02

一、环境公益诉讼概述

(一) 环境公益诉讼的概念

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,它最早起源于罗马法,是指为了维护国家和社会公众的利益而提起的诉讼。在公益诉讼中,原告可以是不特定的人,原告起诉的目的不是为了自己的利益而是为了维护公共利益、法律的尊严以及社会的公正。进入20世纪以来,公益诉讼所针对的问题较多的集中在环境污染、垄断、不正当竞争等方面。这些问题不仅威胁到某一个人的利益更是对社会公众利益的损害,环境公益诉讼就是着眼于维护和保全环境公共利益,即环境公益。豍据此,笔者认为环境公益诉讼应是指公民、法人、或其他组织在生态环境受到破坏或自然资源被不合理利用时,可以基于保护社会公共环境利益的需要,以原告身份提起诉讼,制止环境危害行为实现自身的环境利益。

(二)环境公益诉讼的特征

1.目的具有特殊性。在我国提起民事诉讼和行政诉讼的目的仅是为了维护受害者自己的利益而在环境公益诉讼中原告起诉的目的是为了保护国家的环境利益、以及不特定多数人的环境利益,而并不单纯的是为了维护个人的利益,如果仅仅是为了维护自己的环境利益而向法院提起的诉讼是不能被纳入环境公益诉讼的。

2.利害关系的不特定性和广泛性。在普通诉讼中加害人和受害人都是特定的,他们是一对一的诉讼。而在环境公益诉讼中,违法行为侵犯的对象是公共环境利益,而并非是某一个的特定的人的利益,并且对于普通民众往往只有不利影响,而无直接利益上的损失。因此法律允许在该特定人不愿、不敢或不便提起诉讼之时,任何普通公民为了维护公共环境利益都可以向法院提起环境公益诉讼。

3.原告主体的不特定性和广泛性。我国我民事诉讼和行政诉讼都明确规定了提起诉讼的必须是与本案有直接利害关系的人而其他任何与本案没有直接利害关系的人是不能向法院起诉的,而在环境公益诉讼中发起者不一定与本案有直接利害关系,任何组织或个人为了维护国家或社会的环境利益都可以向侵害公共环境利益的人提起诉讼。

二、环境公益诉讼的法理基础

(一)公民的环境权是环境公益诉讼的权利基础

环境公益诉讼产生的权利基础为公民的环境权,环境权是伴随着环境危机而产生的权利概念,是社会发展到一定历史阶段的必然产物。随着生产力的发展、人口的膨胀,水、空气、阳光等环境要素作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来,人类的生存利益和生产利益在对环境的需求上构成矛盾。为此,社会就有必要对人类的利益作出制度性安排,赋予主体一定的权利,平衡与制约各主体之间因利用稀缺性资源而发生的关系,此权利即为公民的“环境权”。1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议,会议普遍接受了环境权的观点,并在会议所发表的《人类环境宣言》中加以明确确认:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”随后,许多国家在各自的宪法中确认环境权或涉及环境权的内容,从而使环境权成为当代宪法的新生基本权利。在我国公民的环境权是公民的一项基本人权,是人们利益和需要的自发反映,作为私权,它应该是可诉的和可强制执行的,而要实现这种可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应,使得公民的环境权能通过诉讼的方式更好的请求审判权的支持而实现,从而达到保护国家和社会公共利益这一最终目的。

(二)环境公益诉讼的现实基础是国家权利的局限

环境公共利益的主体是公共社会,但公共社会并非实在的主体,其利益必需有一个实在的主体予以代表与维护。无论就其产生的动因,还是肩负的历史使命,以及所享有的各种权力,传统上,国家无可争议地成为环境公共利益的代表。长期以来,国家权力作为环境公共利益的唯一代表,虽在维护环境公共利益方面发挥了重要作用,但其弊端也显而易见。首先在具体的社会生活中,国家是由专门的机关及其具体的人员组成的,并由他们以国家的名义从事活动,而他们本身也存在自己独立的利益,因此当这些机关与个人的利益与社会公众环境的利益不相一致的时候理论上就存在着这些机关与个人以自己的利益损害公共的环境利益。其次,国家作为环境公共利益的唯一代表,公权的行使如属不当或违法,一直是由另一种公权来纠正它,以公权控制公权。国家将一项权力授予某一机关行使后,为保证其行为合乎法律和公益,就有必要设定并授权另外一个机关对其进行监控;另外一个机关如果滥用权力,又有必要设立第三个机关来干预和控制。这样的设计使得公权系统呈无限扩张的趋势,运作效率愈来愈低下,造成社会资源的极度浪费。从以上我们可以看出“国家作为公权利的代表在保护公众的环境权方面确实有着不足之处,因此需要社会公众的大力协助才能更好的维护社会的环境利益,而社会公众参与维护环境利益的方式就是环境公益诉讼。”

三、环境公益诉讼制度的构建

当今环境问题公益化的趋势日益明显,而按照传统的诉讼制度不能有利的保护这种公益,其结果必然淡化人们维护公共利益的热情,同时也将影响公众参与环境事务的积极性,为了防止这些弊端的发生,我们应从实际出发,建立一个适合我国国情的新型的环境公益诉讼制度。

(一)原告起诉资格的适度放宽

传统法学理论认为,侵权行为的构成必须以受害人享有物权法上和人格权上的权益为要件,受这种观念的影响,在程序法上对原告的规定也严格限制在财产和人身受到侵害的人之上,我国诉讼法确立的原告资格条件正是以传统理论为基础的。《民事诉讼法》第108 条第1 项规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有,与案件没有直接利害关系的人,则不享有向法院起诉的权利。那么,在具体的环境侵权案件中,只有是财产或人身权直接受到侵害的公民和组织才可以提起环境公益诉讼,这样一来,不利于公民对环境侵权提起诉讼,使公民的环境权得不到有效的保障。

英美法中公益妨害最初是由公共官员提起诉讼的,但是由于公共官员对自身利益的考虑并不热心维护公共利益,而公众被排除在公益妨害诉讼之外,这就造成了公益妨害的继续存在和受害人得不到救济的不合理现象。为弥补这一漏洞,美国侵权法对此做了调整,在保持传统规则的同时,增加了一项规定,即:“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼,公民必须具有作为一般公民的代表,或公民诉讼明确了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。现实中有人认为,扩大原告资格会导致滥诉和法院负担的增大,是不可取的,笔者认为,由于提起环境诉讼要耗费大量的资金和精力,从诉讼成本上看,滥诉的情形不会太多,法院的负担确实会加重,但是比起环境遭到破坏后的治理与恢复成本来说是微不足道的。由此我们认为也扩大原告资格是有必要的,也是符合世界环境法和侵权法的发展潮流的。

(二)扩大被诉对象

为了有效地保护好环境,各国法律在放松环境诉讼资格的同时,也扩了被诉对象的范围。即根据环境法调整的社会关系的广泛性和综合性的需要,对过去根据其他法律规定不能被提起诉讼者,现在可以根据环境法的规定对其提起诉讼,从而冲决了“国家至上”或“国家无责任”的传统观念的禁锢。在我国,《宪法》第41条明确规定:”由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。“我国《行政诉讼法》第2条亦明文规定:”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。“由此可见,我国《行政诉讼法》已明确将行政机关和行政机关工作人员作为被诉对象。然而,细查我国环境法律、法规,虽也有将行政机关列为被诉对象,但范围比较狭窄,仅限于当事人对行政处罚决定和行政处理决定不服的诉讼。由于公民有权提起要求国家机关和国家机关工作人员履行环境保护职责之诉具有十分重大的意义,它即有利于实施环境保护的”防重于制“的原则,也是公民参与环境管理的重要保障。为此,我国有必要在环境法律中明确扩大被诉对象的范围,并明文规定:”任何单位和个人均有权对国家机关和国家机关工作人员就本法规定的事项提起诉讼。“这样才能使广大群众更好的监督国家机关和国家工作人员履行环境保护的职责,以更好地保护和改善环境,促进我国社会主义现代化的建设。”

(三)实行举证责任倒置原则

由于环境公益诉讼不同于一般的普通诉讼,因此在举证责任的设置上应作特别的规定。我们知道在民事诉讼中实行“谁主张谁举证的原则”,在行政诉讼中则是由被告一方的行政机关来举证的,那么在环境公益诉讼中到底是由原告举证还是由被告举证呢?我们认为无论是在环境民事诉讼中还是在环境行政诉讼中都应当实行由被告举证的原则。“因为在环境公益诉讼中环境损害的认定具有很强的技术性,由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能,让他们承担这样的举证责任是非常困难的,让较少有条件获取信息的人提供信息既不经济也不公平,因此为了实现原被告双方的力量均衡,我们应当在环境侵权案件中实行举证责任倒置原则,规定主要证据由被告承担。”豑在环境行政公益诉讼中,对被诉的行政行为当然由被诉的行政机关来承担举证责任并且还要承担提供法律、法规及规范性文件的举证责任,这与普通的行政诉讼并无差异。鉴于以上的分析,由于环境行政公益诉讼的举证责任和普通的行政诉讼的举证责任无差别,因此笔者认为在举证责任中重点是环境民事公益诉讼中的举证责倒置的原则必须得到立法的肯定:环境民事公益诉讼的原告只需提出人有污染行为的初步证据,即可以支持其请求;至于污染事实是否确实发生、污染行为与损害结果之间是否存在因果关系等举证责任则倒置给被告承担。

今天,人类面临着严重的环境破坏与污染,人类的生存与发展受到了严重的挑战。对环境的侵害,损害的不仅是单个人的利益,而是社会的共同利益,而传统公共利益的维护者—国家,在对环境公共利益的保护方面,不足以担当全部的重任。随着环境民主原则的深入,一种新的环境公共利益的维护模式—环境公益诉讼随之建立起来,各国的立法和司法实践已印证了这一共同的趋势。中国的环境公益诉讼制度虽尚待建立,但已具备了基础和条件,这不仅将促进对环境公共利益的保护,还将带动中国其他领域公益诉讼制度的开展,进而推进中国的法制化进程