纳米比亚的土地制度改革

刘 星

摘要土地问题在纳米比亚是极为重要的社会问题之一。自独立以来,纳米比亚进行了大量的土地改革,取得了显著的成果,但国内各界对其改革的评价褒贬不一。

关键词纳米比亚土地改革法案

中图分类号:D7477-3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-255-01

在纳米比亚,土地改革问题从来都是媒体报道的头条。早在其独立之前,土地改革的话题就被提上了经济发展的议事日程。独立之后,纳米比亚政府通过立法进行了大刀阔斧的土地所有制改革。

一、改革的背景

纳米比亚的土地所有权问题是殖民主义、种族隔离时期留下来的后遗症。1883年德国人来到纳米比亚,并且签署了一项有关土著部落的条约,这个条约后来导致了这些地区的殖民化。接着,国家的中部和南部的部分地区被宣告为警备区。这样纳米比亚被分成了两个部分,即南部和北部。1915年,南非的殖民军队击败了德国人,理所当然的,南非本国的政策以及其它的带有歧视性的政策蔓延到了纳米比亚。正是在殖民主义和种族隔离时期,纳米比亚人民的土地被征用了。纳米比亚全国可耕地面积为6900万公顷,其中国有土地约占全国土地的15%,各部族占有的公地占41%,私有(白人)土地占44%,接近一半的土地控制在极少数的白人手中。在纳独立时该问题并没有得到解决,相当一部分的可耕地并没有得到充分的利用。目前24万纳米比亚人没有土地,在农忙时期靠出卖苦力换取微薄的回报养家糊口,并且在很大程度上依赖政府救济,生存在贫困之中。这些问题都促使着政府着手土地分配和土地改革。

二、改革的过程和具体措施

总体来说,纳米比亚政府改革的法律依据主要是纳米比亚宪法第16章和1995年颁布的《农业土地改革法案》以及2003年第14号法案《农业土地修改法案》。

1991年,在反对党的支持下,SWAPO(South West Africa Peoples Organization)召开了国内土地改革和土地问题会议。这次会议上的建议和决议被作为一项基本的原则,指导着纳米比亚的立法和政府的举措。首先,会议之后宣布的第一项举动就是支持贷款方案。其五年计划的目标是允许专职的黑人农场主获得400 000 到500 000纳元的津贴式贷款,他们可以在25年之内还完这些贷款。其次,为了更加公平合理地对商业农场进行再分配,纳米比亚在全国范围内成立了各省村社土地委员会,用来勘测未开发的土地;设立常务专业组,主要对将收购的土地进行前期评估,制定重新安排计划和土地改革计划,这些成果被并入了1995年颁布的《农业土地改革法案》中。最后,对公共区域的土地所有制进行了改革。

1995年,《农业土地改革法案》通过了,政府开始实施"愿买愿卖"的办法进行土地收购,对土地使用权重新分配。此后又在1995 年颁布的 《 农业(商业)土地改革法案 》 及2003 年第14 号法案 《 农业(商业)土地改革修正法案 》 中规定政府为公众利益可实施有偿征用土地的条款,其征用土地的基本程序为:1、由土地部向被征用土地的农场主发送征用通知,农场主在接到通知后,不得再进行开发;2、土地部将派出估价组对农场进行资产评估并将评估结果上报以便定出赔偿价格,赔偿价格以市场基价为准,如被征用农场牵扯到租赁契约,则由农业部向使用者赔偿终止该契约的费用;3、如双方存在价格分歧,可提交土地仲裁庭裁决。为适应改革需要,又于2002 年颁布了第12 号法案 《 农业(商业)土地改革修正法案 》 ,并据此成立了纳米比亚土地裁判所。至2004年,政府通过"愿卖愿买"的方法购得700个农场,大约占全国可耕地的10%。同时法案的通过也加速了政府对商业大农场的承购。1996年初,政府在商业部门只获得了17个农场。到1997年中期,这一数字就翻了一番。到2006年,纳米比亚的土地改革已经取得了显著的成效,政府已经将1300个白人农庄的所有权分配给没有寸土的黑人农民,并且已经解决了全国15%的土地归属问题。

三、改革的社会反响

(一)支持者

新的土地改革政策出台以来,绝大多数政党、社会团体、全国工会及数十万农民对将要实施的土地改革欢呼雀跃,认为土地改革将带来以下好处:1、使大多数当地黑人能有地可耕,粮食自给,同时可发展畜牧业,丰富农产品市场;提高土地的使用效率;2、使高达35%的失业率快速下降;3、减轻政府每年对救济拨款的巨大压力;4、从根本上解决独立后长期以来困扰着执政者有关土地被极少数白人控制的问题。

(二)持怀疑态度者

持怀疑态度者大多的心理是怕土地改革的实施带来其他的负面影响。一是在征用土地的过程中不可避免地将出现伤及原土地所有者的利益;二是在土地征用中能否做到公平、公正、高透明度;三是对于征用中对于没有充分利用的土地界定;四是在土地重新分配后,新的土地所有者能否有足够的能力和技术进行耕作而不使其荒芜等等。他们认为这些问题的处理牵扯面很广,解决不好会导致政府与农场主的冲突,进一步引发农业生产的危机,引起全社会的混乱,对纳的经济发展带来灾难性的后果。

(三)反对者

持反对立场的主要是农会(白人控制)、农场主和部分反对党,他们对政府的这一措施提出一系列疑问——政府采取的措施是根据哪条国际法制定的?从农场主的利益出发,补偿如何实施?征用土地的透明度?等等。他们认为过去实行的“愿买愿卖”的土地交易形式是合乎国际惯例也是他们愿意接受的,而现在实施的土地改革是政府用强硬手段剥夺他们的所有权,他们一旦失去祖祖辈辈赖以生存的土地后,将何去何从?为此,他们将以合法的手段争取他们的利益。