浅议我国诚信行政的制度

佘红玲

摘要“诚信行政”是政府在管理社会公共事务中的自觉意识和行动,是社会组织和民众对政府信誉的价值判断,是政府行政行为产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的心理反应;政府“诚信行政”实践是一项社会系统工程,应从奠定思想基础、搭建体制框架、搞好制度安排、构筑信息平台、创新评价体系、健全保障机制等方面综合治理。

关键词诚信行政地位对策诚信政府

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-212-02

一、诚信原则在行政法中的认可

诚信原则不但显耀于私法,在公法之领域,亦渐次得到认可。1926年2月,德国行政法院在一判决中指出:“国家作为立法者以及法的监督者,若课予国民特别义务, 于国民私法关系, 相互遵守诚实信用乃正当的要求;且国家对于个别国民在国家公法关系上,该诚实信用原则亦是妥当的。” 德国最高法院1930年10月2日之判决, 更是明白肯定道:“诚实信用原则,对于一切法律,并包括公法在内,皆得适用之。”而至今日,一些国家和地区在法律上亦开始对诚信原则予以明确的宣示,如1996年葡萄牙《行政程序法》第6条规定:“行政活动中以及行政活动的所有手续与阶段,公共行政当局与私人依照善意规则行事并建立关系。”韩国在1996年《行政程序法》第4条更明确规定:“行政机关执行职务,应本于诚实信用为之。”我国台湾地区的“行政程序法”第8条亦规定:“行政行为,应以诚实信用之方法为之,并保证人民正当合理的信赖。”

二、诚信原则在行政法中日渐占据基本原则的地位

(一)随着社会变迁, 传统意义上的三权分立根基开始动摇,行政权大肆扩张,侵蚀了国会和法院的职权

总统的行政权成为“一颗批准的图章”。政府经常充当立法者和裁决者角色,在行政立法中,必须遵循诚信原则,否则,法律就不符合社会共同体赖以存在的基本道德,就不为社会所接受,也就不可能有法的效力。在行政官员居中裁决时,他必须像法官那样享有广泛的自由裁量权,在法无明文规定时,依据公平的要求进行裁判,对现实中出现的各种新情况、新问题进行应付和处进行裁判。而诚信原则恰好具有赋予政府自由裁量权的功能。

(二)现代行政行为的主要内容已从规制行政走向给付行政

“现代国家之任务已与往昔不同, 行政作为给付之主体,开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质,已成为国家责无旁贷之职责。”给付行政观念之产生#使行政法规严格性程度有所减弱,行政指导作为新型的管理方式被各国政府广泛采用。即是明显例证,而且,现代所谓的公法关系,与旧时专制时代的绝对权力服从之事实关系迥然不同,根据其性质,可将公法关系区分为权力关系和管理关系。在比重越来越大的管理关系中, 除非存在明文的与私法原理相异的特殊规定,否则受私法原理支配。例如,作为公法私法化典型的行政合同,当然应将诚信原则作为“帝王条款”。即使在权力关系中,如行政行为的撤销、撤回,一旦可能牺牲各种法律利益, 仍应特别考虑贯彻诚信原则旨趣的必要性。

三、诚信原则在行政法中的展开

(一)行政主体之间的诚信

诚信原则不仅要求行政主体之间应恪守信用、诚实不欺,更重要的是要求以下三个方面:第一,相互之间不越权。鉴于行政越权的基础是职权,而职权又包含权限和权能两项内容,所以行政主体相互之间越权可分为行政权限逾越(即管辖权逾越) 和行政权能逾越两大类。行政权限逾越具体可分为事务管辖权逾越、地域管辖权逾越和层级管辖权逾越三大类。行政权能逾越是指行政主体的具体行政行为超出了法定的权力限度。第二,避免不作为违法。相互推诿、扯皮等不作为违法是老百姓最为痛恨的机关不正之风,严重影响了政府的诚信。诚信原则这方面的要求在我国现行法律中已有体现,如《行政复议法》第15 条、第18 条有关复议机关的确定和复议受理的有关规定,就是为了防止行政主体借技术性规定相互推诿扯皮。第三,一事不再罚。一事不再罚是诚信原则在处罚领域的具体体现。它要求对相对人符合一个违法构成要件的行为,除法律另有规定者外,行政主体对该相对人只能给予一个和一次处罚。

(二)行政立法中的诚信

诚信是人类社会存续所必要的道德,行政立法只有体现诚信原则,才具有为社会成员接受的基础。行政立法中的诚信具体表现为:第一,义务的设定可履行。在行政立法设定相对人义务时,必须考虑到该项义务是维护行政秩序所不可或缺且对相对人来说是能够履行的,否则就是违反了诚信原则。第二,权力扩张要正当。扩张是行政权的本性,必须予以适当的限制。不能借行政立法之名,从部门本位出发,非理性地扩张行政权。第三,行政立法不溯及既往。法不溯及既往作为一个立法原则最早在刑法中确立。著名法学家萨维尼就认为立法者应当有可溯及规定之权力。而20 世纪初德国行政法学最重要的学者弗莱纳则认为,行政立法只要涉及的公益愈大,就愈可溯及。在承认必要时可溯及规定的同时,我们必须坚持原则上行政立法不能溯及既往。其理论基础就在于诚信原则。诚信原则作为一种渊源于自然法的超实证原则,设定了立法者的诚实义务。立法者必须取信于民,而不能随便反悔,这也是国家法律秩序连续性的表现。第四,行政立法应当稳妥推进。诚信原则并非某个人所制,而是根据一般人所认可的基本需要,由道德原则演化而来的法律原则。一方面,诚信原则的内容不断具体化为实定法,行政立法应当实现法律的进化;另一方面,诚信原则要求行政立法不能一味追求“超前立法”或“与国际接轨”,脱离现有社会的基本道德。此外,诚信原则还要求行政立法必须程序公开透明、所立之法尽量确定而不模糊等等。

(三)行政主体行使着广泛的自由裁量权

如何对行政自由裁量权予以适当控制,已成为各国行政法的核心内容。传统的合法性原则仅在行政主体逾越裁量权限时才能适用,因此,功效甚微。在缺乏实定法的规范下,若求对行政自由裁量权的司法控制,惟有赋予法官广泛的司法自由裁量权,从而实现对行政自由裁量权的有效控制。

(四)行政合同中的诚信

行政合同是行政主体为直接实现行政目的或单纯为行政事务而与另一方当事人订立的合同。学说上保守见解认为诚实信用原则的发展形成,系以私法为成长园地。申言之,诚信原则的适用应以权利义务关系的存在为前提,诚信原则所规范的对象系权利之行使或义务之履行的方法,若无权利义务关系存在即无诚信原则适用之可能。我们不否认,行政主体在行政合同中享有单方变更、解除合同等特权,但特权不是一种必须行使的权力,当普通合同方式执行行政任务未遇公共利益障碍时,特权可引而不发。因此,行政契约与私法契约并无本质不同。行政契约的成立,须双方当事人意思表示一致,从而在主体间产生权利义务关系。即使根据上述保守见解,行政合同自然受到诚信原则的拘束。具体表现为:行政主体在选择合同对方当事人时,应受诚信原则的限制,以防营私舞弊;在缔约上,虽不须有明确的法律依据,但缔约权必须受诚信原则拘束;在合同履行中,行政主体应遵循诚信原则,履行附随义务,如将其掌握的信息及时通知对方、为对方当事人履行合同提供必要的条件、防止损失扩大;在行使特权时,更应遵循诚信原则,以必要性为前提,并在给予对方当事人合理补偿后,方可行使。

(五)行政指导中的诚信

行政指导是指行政主体就其管理事项,采用建议、劝告、说服与非强制性手段,取得相对人同意和协助,自觉为一定行为或不为一定行为,从而实现行政目的的行为。行政指导作为一种管理方式,我国政府在实务中广为使用,如指导性计划,往往能起到产业导向的作用,其产生的实际社会效果超过具体行政行为。对于经历过长期封建统治的中国人来说,社会残存的官尊民卑风气和行政机关背后握有强大行政权的事实,常常使行政指导与行使行政权的行政行为具有同等的心理效果。而我国目前尚无对行政指导的统一规范。因此,以诚信原则拘束行政指导的运用,实有必要。当然,诚信原则的展开并不限于以上五个方面,而在行政法的方方面面均有涉及,如在行政行为的撤销、撤回制度中,诚信原则具体化为信赖保护规则而起指导作用。为此,我们企盼行政主体潜心培育诚信观念,在具体行为中贯彻诚信原则,以塑造诚信政府形象。

三、如何做好诚信行政

(一)增强政府的诚信意识

思想意识是行动的先导,构建诚信政府必须要求政府以及公务员树立、增强诚信意识,只有增强了政府的诚信意识,才能为构建政府诚信机制提供思想基础。受传统权力观的支配,一些政府部门对政府诚信问题认识不够或根本缺乏认识,认为政府公共权力可以随意行使而不受制约,甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题,这就纵容了一些政府及公务员恣意失信的行为,为政府诚信意识的流失打开了缺口。因此,一方面,我们要顺应环境变化的要求,在政府内部倡导一种诚信的理念,强化其信用意识和责任意识,用诚信理念来规范和约束政府的行为。同时,要把诚信的理念内化到政府公务员的心中,化作指导公务员行为的精神指南。这是我国政府面对加入WTO、加强自身建设、优化经济发展环境的最迫切、最基本的要求。另一方面,应在全社会倡导信用文化,引导社会的信用价值观,净化社会信用空气,为政府诚信的构建与完善创造良好的社会信用环境。

(二)转变政府的职能

一个诚信的政府必然是一个职能定位科学职能运行良好的政府,因为政府的能力是有限的,不可能承担无限责任。如果管理一切,包揽一切,势必会造成政府职能的错位和越位,从而使政府失信于民。所以,重新定位政府职能,按照新的定位来转变政府职能是构建诚信政府的前提。转变政府职能,最根本的是要处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系,使之各司其职,实行有限政府模式。在经济领域,凡是市场和社会可以自行调节和管理的,政府就不要越俎代庖,政府要集中精力把应管的事务管好。转变政府职能的同时,也要转变政府职能的运行方式,要实现由管制行政向服务行政转变,建构服务型政府模式。政府要树立为企业、为社会、为纳税人服务的理念,变官本位为民本位。

(三)健全政府的责任机制

从法律的角度讲,政府诚信实际上是指政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。政府诚信的缺失在很大程度上可归因于政府内部责任机制的缺乏。一方面,对信用缺失者没有相应的惩罚,政府官员仅仅依靠个人的道德品质来约束自己。另一方面,政府失信的责任主体缺位,以政府集体名义作出的行为成为政府官员相互推诿责任“冠冕堂皇”的借口。因此,当前特别需要强化政府的政治责任,建立和完善行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。同时,要进一步健全所有公务员因违法失职、滥用职权、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度,行政机关的违法行政行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度,以及建立行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。

(四)推进依法行政

政府是市场经济秩序的维护者和市场法律的执行者,政府依法行政就是最大的诚信。要解决政府诚信下降问题,必须切实端正政府执法行为的作风。制约行政权力的行使,努力实现依法行政,把促进政府依法行政,作为构建诚信政府的突破口。1.实行政务公开。为了更好地适应建设诚信政府的需要,政府要进一步强化政务公开,进一步完善政府新闻发言人制度,建立政府公报制度,健全重要决策听证制度,使政府的行为公开化,得到社会和公众的监督;2.健全法律体系。政府应该根据实际的需要,制定和颁布规范政府行为的法律,做到有法可依,特别是要制定信用方面的专门法律、法规,搭建政府诚信平台;3、改革行政审批制度。在某种意义上“审批经济”已成为培育“权力寻租”的腐败温床。我们要减少行政审批范围,规范行政审批行为,简化行政审批程序,加强对行政审批过程的监督。