中西方政府职能演变轨迹及其比较

马 闯

摘要政府职能是政府理论研究的重要内容。采用比较的方法,把握政府职能演变的轨迹,研究中西方政府职能的异同,对于厘清政府职能的基本内容,转变政府职能,构建中国特色的政府理论体系有着重要的理论意义。

关键词政府职能职能转变

中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-203-02

政府职能,是指政府根据社会发展需要而应履行的职责及其所应起的作用与能力。它反映着政府所代表的国家的阶级实质和活动的基本方向。政府职能不是一成不变得,而是随着经济、政治、文化、科学和社会的发展变化而发展变化的。总之,有什么样的社会需求就会有什么样的政府职能。

政府职能转变主要包括三个方面的内容:一是政府职能重心的转变;二是政府职能行使方式、手段的转变;三是政府职能关系的转变。

一、西方政府职能的演变轨迹

(一)20世纪以前

三权分立,资产阶级国家政治制度和政权结构的基本原则和组织形式。由十七世纪英国资产阶级唯物主义哲学家和政治学家洛克首创的,十八世纪法国著名的启蒙学家孟德斯鸠则发展和完善了这一理论。按照这一理论原则,政府职能分为立法、行政、司法。

资本主义国家建立初期,西方资本主义生产发展迅速,市场扩大,需求增强,商业资本向工业资本转变,西方国家奉行亚当·斯密《国富论》的自由主义思想,强调“看不见的手”,主张经济自由放任,充分发挥市场机制的作用,反对政府对经济的干预,将政府职能限定在类似“守夜人”的职能上。政府职能主要是“第一,保护社会,是不受其他独立社会的侵犯;第二;尽可能保护社会上各个人,使不受社会上任何其他人的侵害或压迫;第三,建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”

1887年伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》,认为政府除了政治以外,还应该履行行政职能,“行政管理问题并不是政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦的去操纵行政管理机构。”最终,由古德诺《政治与行政》明确提出了政治与行政的两分法,政府职能分为政治职能和行政职能。随后,以美国为代表的西方现代文官制度得以确立。

(二)20世纪以后

20世纪30年代,全球范围的经济大危机彻底动摇了政府的“守夜人”职能。危机导致失业率攀升,失业人口剧增,凯恩斯认为政府应该采取积极的财政政策可以刺激消费与投资增长,市场缺陷引致的失业就会解决。当时,政府干预经济被认为是效仿苏联搞社会主义,而美国的实践证明,政府履行经济职能,用“看的见的手”干预市场,成功摆脱了经济危机。

20世纪70年代,西方经济出现滞胀现象,以华莱士为代表的合理预期学派、以弗里德曼为代表的现代货币主义、以科斯为代表的产权学派、以布凯南为代表的公共选择学派以及加尔布雷斯为代表的新制度学派等,呼唤市场机制的作用,将市场失灵现象归因于政府干预。

其后,奥斯本和盖布勒提出“企业家政府”概念,认为政府应该“掌舵而不是划桨:即政府应该集中精力做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。”“注重引入竞争机制:即政府应通过各种形式引入竞争机制,增强成本意识,提供优质服务,改善行政管理。”“重市场机制调节而非仅靠行政指令控制:即在公共管理活动中要善于建立市场机制,并充分发挥市场机制的调节作用,注重市场机制和行政机制的有效结合,以市场为依托,提高行政管理的效能。”由此,政府职能出现市场化、社会化倾向。

随后,登哈特在批判其基础上提出新公共服务理论,认为政府是“服务,而不是掌舵”,应该“追求公共利益”,明确指出政府的公共服务职能及其核心价值。

二、中国政府职能的演变轨迹

(一)1949年新中国成立初期至改革开放前①

新中国成立伊始,国民经济面临崩溃的边缘;国家政权组织体系很不健全;国内外敌对势力环伺,阶级斗争形势仍然严峻。为了保护革命斗争来之不易的胜利果实,政府职能主要侧重于政治统治方面,一切都是围绕保卫新生的共产主义政权而展开。

从1949年新中国建立到1956年社会主义改造基本完成,国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权,在这个过程中,政府经济职能的范围和强度越来越大,到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后,各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰,甚至控制到经济的各个方面,生产的计划管理和各种票证制度,使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。最终,政府通过这种经济职能的无限度地扩大和侵占私人领域,社会主义公有制改造快速完成,奠定了新政权的经济基础,初步恢复了人民正常的生产生活,从而有力的巩固了新政权。但是,由于政府指令性计划、高度集权的完整的行政性协调模式的建立,计划经济体制下的全能型政府职能体系也完全形成②。

(二)改革开放以来

1978年以来,中国政治、经济、文化、社会发生了巨大的变化,政府职能也发生了巨大变化,与此相应,政府机构也经历了五次改革,分别是1982年、1992年、1998年、2003年。

党的十一届三中全会提出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来的,取消了“以阶级斗争为纲”的路线,从而使得政府职能重心转变到经济职能上来。这时期的经济职能主要是改革和完善计划经济体制为主体的社会主义公有制经济基础。

1992年邓小平南巡讲话和党的十三大确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标,各级政府机构的职能发生了很大的变化,政府逐渐放弃了物资分配权,物价控制权,企业经营管理权,国营企业逐步萎缩,并且基本实现了股份化、市场化经营,民营企业不断发展壮大,成为国家经济发展的主力,市场经济的雏形基本形成。这一时期所提出的政府职能转变主要是指经济职能的行使方式、手段的转变,引入市场机制,完善经济领域的法律规范,加强经济宏观调控;政府职能转变的主要价值目标是效率;部分与经济职能联系密切的职能关系得到梳理和调整。

随着2004年修宪和十六届六中全会提出“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”,政府职能又面临着一次深刻的转变和考验:政府职能如何实现社会公正,政府政治职能、经济职能、社会管理和公共服务职能之间关系如何转变,城市和农村社会管理与公共服务职能有何不同又如何加强。

三、中西比较

(一)相同点

1.中西方政府职能演变的轨迹基本是:国家和政府建立初期主要强化政治统治职能,辅之以及其相关的经济职能;国家和政府政权稳定以后注重经济职能的发挥和增加社会公共服务职能,以巩固政权,实现和维护统治阶级利益。总的来说,政治统治职能在逐步减弱,经济管理和社会服务职能在逐步加强。这一轨迹都反映了人类阶级社会发展的客观需求和规律。正如马克思所认为的,在向共产主义过渡的过程中,“对人的政治统治”将逐步转变为“对物的管理和对生产过程的领导”。③

2.当前,中西方政府职能发展中都面临着相同的挑战:全球化和信息化。在某些方面中西方政府相互借鉴,政府职能内容上逐步趋同。比如,在政府经济职能行使方式和手段上,西方政府依靠计划、行政干预的作用,平稳了国内经济危机;中国政府逐步引入市场机制,实现经济腾飞。

3.政府职能演变过程中,一直存在价值目标的争论:效率、民主、自由、平等、权威、公平、公共利益、正义,尤其集中于效率优先还是公平优先。从历史实践可以得出这样的结论,那就是,不存在唯一的价值目标,它们应该构成一个多元的价值目标体系,蕴涵于政府政策中。

4.政府职能转变在某些理念和实践上具有相同的特征。理念上,政府职能市场化④、政府职能社会化⑤。实践上,世界各国政府改革的一些类似举措:精简机构和人员、放松管制。

5.政府职能演变道路上,注重法制化。西方国家一般通过法律的形式确定各级政府职能内容、运作方式、程序等,并且有专门的监督,不能随意变动。中国政府的职能也正在逐步走向法制化轨道。

6.政府职能范围上,主张有限政府。中西方政府曾经分别经历了全能型政府、福利政府时代,出现了财政危机、管理危机和发展危机,认识到政府能力有限。

(二)不同点

1.国家根本制度不同,政府职能实质不同。尽管公共服务职能不断得到加强,但西方政府职能的实质是资本主义国家内资产阶级对无产阶级的统治,维护的是少数资产阶级的利益。

中国政府是共产党领导的无产阶级政府,根本目的是为了实现好、维护好和发展好最广大人民群众的根本利益。

2.经济发展模式、社会文化背景不同,政府职能定位不同。辛向阳在《红墙决策——中国政府机构改革深层起因》中曾经对政府职能进行过国际比较,认为英美政府的职能是合格的“守夜人”;日本政府的职能是优秀的“领航员”;德国政府的职能是经济的“监护人”;法国政府的职能是社会的“协调员”;东亚政府的职能是公平的“裁判员”;南亚政府的职能是社会的“管制者”;东欧政府的职能是转轨的“推进器”;拉美政府的职能是经济的“清道夫”;非洲政府的职能是部落的“代言人”。

改革开放20多年,我国由计划经济实现了向市场经济的转轨,国民经济持续稳定快速发展。但是,精神文明和政治文明建设明显滞后,加之我国特殊的国情(特别行政区、经济特区、民族自治区、国家综合配套改革试验区的存在),政府职能定位显现多样化特点。

3.社会发展基础不同,政府职能转变模式不同。相比较西方发达国家,我国市场经济发展还很不成熟,相关法律制度规范还很不完备;我国非赢利组织得发展还处于萌芽状态中;公民普及教育水平不高,公民社会尚未形成。我国政府职能演变表现为政策-体制-市场的模式,而西方政府表现为市场-体制-政策的模式。