加强公民在问责制中的作用

姚 冰

摘要我国的问责制刚刚起步,在问责制建设中还存在很多的问题。尤其是体系外问责制的发展更加的不完善。加强问责制中公民的参与和作用,既是完善问责制的需要,也是保障公民的权益,实现民主政治的需要。

关键词政务公开公民参与问责制

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-199-02

在十七大报告中,胡锦涛主席强调,“人民民主是社会主义的生命”,“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”由此可见,公民参与在问责制中具有重要的地位和作用。只有公民的积极参与,才会使政府负起责任。我国的问责制建设刚刚起步,存在的种种问题还相当突出,完善问责制显得尤为迫切。要进一步推进问责制建设,有赖于公民的积极参与,加强公民的作用。只有公民地位和作用的加强,才会使政府负起责任而不敢消极懈怠;只有公民地位和作用的加强,才可以使政府更具回应性和有效性,才能实现对政府和行政官员的问责。

一、民主问责制的涵义

“问责制”,顾名思义就是追究责任的意思。问责的内容主要是对所管辖的部门和工作范围由于故意或过失,不履行或者不正确履行法定职责而影响行政秩序和行政效率、贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为实施问责,进行责任追究。问责制主要分为体系内问责和体制外问责两种。体制内问责指在行政管理系统内部,上级对下级的重大失职行为或不当履行职责行为追究责任的制度,其监督和责任追究是在行政体系内部完成的,称之为“同体问责”。而体制外问责则是指行政管理体系外部的问责主体对政府官员的失职和不当履行职责的行为进行责任追究的制度,其中问责主体包括党、公众、人大、政协、大众传媒、社会团体等,称为“异体问责”。

同体问责由于在行政体系内部进行,所以在实践中难免存在问题和不足,可能导致官官相护等各种不尽如人意的情况,从而难以做到真正问责。从官员问责制的长远发展来看,必须实行对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式,能够真正地反映民意,体现民主,有利于促进政府依法、高效、良好地履行职能。离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。

二、公民在民主问责制中的地位和作用

胡锦涛在十七大报告中指出,“扩大人民民主,保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”。我国是社会主义国家,“政府的一切权力都是人民赋予的,必须对人民负责,为人民谋利益,接受人民监督”。我国公民对政府的监督权是由我国的社会主义性质决定的,是宪法赋予的。在我国探索建设问责制的过程中,认清公民的地位和作用,既是推动我国民主政治建设的要求,也是官员问责制的重要途径。

首先,公民参与有利于加强问责制的建设,加大对行政官员的监督力度。如果人民可以经由问责制对政府施政进行监督和批评,必然会给政府官员形成一种外在的压力,促使其认真履行职责,同时政府也会更好的关注人民的想法和态度,在制定政策的过程中更好的关注公民的意见。

其次,公民参与问责制是实现公民权利的重要途径。在现代民主国家,虽然公民的权利都得到了宪法的确认和保障,但这些法定权利并不会自动实现。所以政治参与就成为了公民争取和扩大个人权利的主要途径,只有通过积极的政治参与,公民的个人权利才能得到最充分的实现。异体问责制建设将成为公民参与政治,实现公民权利的重要途径。

三、公民参与在民主问责制建设中存在的障碍

(一)我国缺乏民主的环境,公民的民主意识不强

中国有2000多年君主专制的历史,封建的官本位思想影响至深,同时由于我国没有经历资本主义阶段,历史上也没有民主的传统,所以我国的民主传统和环境非常匮乏。

首先,受官本位思想的影响,官员一直是高高在上,统治压榨民众的。虽然现在我们党和政府一直大力开展党员干部的思想教育工作,宣传以民为本,为人民服务,作人民的公仆,但是在现实的生活中,很多官员在思想深处依然认为官主民仆、官尊民贱。官员的优越感使得官员很难真正的想群众之所想,急群众之所急,这也使得官员的责任意识非常淡泊。在这种环境下,官员让渡一部分权利给公众就变得非常困难。

其次,我国公民在长期的高度集权的封建官僚制统治之下,封建残余思想和封建意识依然比较浓厚,公民的顺民意识根深蒂固,同时我国也没有民主参与的传统,这使得广大群众缺乏民主意识和参与意识。公民长期以来形成的普遍服从心理和政治冷漠心理成为增强公民参与问责制建设的障碍。

(二)公民在参与问责的过程中,缺乏充足的信息

公民监督和参与国家事务的一个关键前提就是政务公开,让公民了解政府工作的实际状况,这也是实现公民在问责制中的作用的重要前提。但是在我国,大部分的信息资源都掌握在政府手里,公民对政府的工作知之甚少。公民无法了解到官员的决策状况,对政府官员决策的监督也就成了无稽之谈。也就是说,政府信息不透明,信息不公开,公众缺乏知情权,行政问责也就无从谈起。

与政务公开紧密联系的是新闻媒体的独立报道权,因为被公开的信息很多时候只有通过媒体的报道才能为公众所知晓并使用。而在现实中,很多情况下新闻媒体的报道是需要通过审查的。同时一些地方的领导喜欢报喜不报忧,对一些不好的信息总是以种种冠冕堂皇的理由加以干涉,对自己前途不利的消息更是不惜动用行政权力进行阻挠。使新闻媒体的舆论监督作用受到很大的限制,也使公民的知情权受到了很大的限制。这些都极不利于行政问责制的发展。

(三)公民参与问责制的渠道不畅通

公民要想参与到问责制当中,必须依赖于一定的途径和渠道。也就是说,公民必须经过一定的程序,通过某种机构或者是制度来对官员的行政行为进行责任追究。但是在现实的生活中,我国恰恰缺乏这种公民参政议政的渠道。

人民代表大会作为我国的最高权力机关和民意机构,本应该是对政府及其工作人员的最主要的监督和问责主体,也是公民发挥问责制的作用,参与问责制的最主要的途径。但是在现实中,人大的监督并没有发挥应有的作用。这种对政府以及政府官员的监督和问责的失职无疑堵塞了公民实现问责的渠道。此外,各级人大代表的产生方式和构成也不合理。公民对人大代表的了解甚少,甚至很多人根本不知道自己所在辖区内的人大代表是谁。其产生方式在程序上看似民主,但是在实际的操作中却存在很多问题,很难实现现实中的民主。在人大代表的构成中,大部分代表都是干部,不具有人民性,很难代表广大民众的心声。

现阶段,我国公民表达对政府以及官员行为的不满的途径主要是上访和借助媒体曝光。而在公民上访中存在的问题是众所周知的,公民不但很难实现自己的目的,还经常遭到打击报复,甚至是人身伤害。此外媒体的曝光也经常受到地方政府的限制和阻挠,记者受到攻击的事件也时有发生。因此,公民缺乏参与的渠道成为了公民参与问责制的最大障碍。

四、加强公民在问责制中的作用和途径

(一)推进行政体制改革,完善配套制度建设

我国的官员问责制度刚刚起步,在发展和建设的过程中还存在很多的问题和障碍。其最根本的原因就是我国的行政体制问题。问责制的建设也不是孤立的一个制度的建设,它和我国的整体的行政体制改革是相辅相成,相互联系的。问责制的建设本身就是完善我国行政体制建设的一部分,是实现我国民主政治的重要途径,同时行政体制建设中其他制度的完善也是问责制建设的保障和基础。所以,要想加强问责制建设,必须要加强完善与之相关的其他行政制度的建设,例如改善官员的产生方式和任免方式,加强人大的地位和作用,改革人大的财务制度等。

(二)增强行政官员的责任意识和公民民主参与的意识

推进问责制建设,加强公民在问责中的作用,必须要有一个好的民主的社会环境。在民主的环境和氛围中,公民的民主参与才会有效的实施,公民的作用才能充分的实现。

首先,加强官员的公仆思想意识教育。在我国开展的“三个代表”和保持党员先进性教育以及党风廉政建设的基础上,继续加强对党员和干部的思想政治工作和道德建设。树立官员以民为本的理念,增强官员的责任意识。使行政人员的权力和责任相对应,加强官员责任意识、使命感和道德的教育。与此同时,通过加强制度建设来约束官员的行为和思想。

其次,要积极培育公民的民主意识。加强公民的问责意识,首先就要使公民认识到自己在政治生活和公共生活中的地位和作用,认识到自己是政治生活的主体,是国家的主人,自身的正当权利不容侵犯,同时自己也有权利管理国家公共事务,只有自身的积极参与才能够实现和保障自己的合法权益。此外,还需要加强公民的素质教育建设。公民素质的提高,是增强公民民主意识的基础,也是公民参与问责制的前提条件。

(三)政务公开和媒体的独立报道

增强政府信息的透明度和公民的知情权是实现问责制的基础,也是加强对政府及其人员行政行为规范的有效措施。

从政府的角度来说,就是要加大政务公开的力度,使公民通过一定的渠道可以了解到政府行政行为的全面而真实的信息。也就是说,公民经过特定的程序,经由一定的渠道可以了解到政府及其工作人员的工作状况、官员决策的相关信息,这种信息不仅是全面的,还必须是真实的。只有这样,公民才能够对政府和官员的行为作出正确的评价,对政府和官员的不当或失职的行政行为进行责任追究。同时,公民还必须能够了解到政府对公民问责的回应和对相关人员的处理结果。加大政务公开的力度,政府要建设相关的渠道,例如完善政府上网工程,在政府网站公开政府信息;建立健全新闻发布制度等等。

保障新闻媒体的独立报道权。新闻媒体是群众的眼睛和喉舌。大部分公民对政府的了解都是通过新闻媒体的报道

实现的,因此保障新闻媒体报道的独立性对实现公民的知情权是至关重要的。

(四)完善公民问责的渠道

在现实生活中,公民个人的力量是有限的。虽然可以通过建设相关的制度来完善公民问责的渠道,但是公民单个人的意见和建议是很难发挥效果的。因此,公民问责的实现,最终需要特定的组织或者程序来整合公民的意见来对政府和官员实行监督和责任追究。

完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的民意机构。公民参与民主问责,一个主要的途径就是要通过人民代表大会。同时,人民代表大会也是我国的最高权力机关,我国宪法也规定了各级人大有质询权、特定问题调查权、罢免权等。因此,完善人民代表大会制度是实现公民民主问责的关键。首先,要改革人大的财务制度,使人大最大限度的摆脱行政机关的限制。目前我国人大的资金由行政部门调拨,这种对行政部门的依赖就在现实上限制了人大的地位和作用,人大对行政部门的监督就大打折扣,甚至是空谈。因此,建立人大的独立的财务制度,是加强人大地位和作用的关键。其次是要改革人大代表的产生方式和构成。完善人大代表产生的方式,使其更加民主和科学。改变人大代表的构成方式,减少人大代表中官员的数量,曾强人大代表的人民性。再次,完善各级人大的旁听、信访和听证制度等,加强人大与公民的沟通与交流,使人大能够及时准确的了解到公民的态度和意见。最后,人大可以通过建立专门的“行政监察专员制度”,选择非政府官员来监督政府和官员的行政行为,加强对行政部门和行政官员的问责。

加强电子政务的建设。在网络社会中,通过互联网传达信息已经成为一种必然的趋势,因此,寻求网络的解决方式将是一种有效的途径。例如,开通网上匿名问责系统。政府可以在政府网站开通匿名问责系统,公民可以就自己关心或者有异议的政府和官员的行政行为提出建议、质疑或者批评。政府对其中反应强烈的要求或者批评建议必须给予回应。要采用匿名的方式以保护公民的合法权益,避免一些官员对公民打击报复。