加强民事执行检察监督的若干思考

冯景合 胡成胜

摘要民事、经济案件中的“执行难”已经成为法院工作中的“老大难”。解决这一难题,需要多方的探索与协作,其中最为关键的是强化检察机关对执行活动的监督,这是检察机关的法定职责,是宪法权力制衡原则的体现,也是社会主义法制建设的需要。然而,由于立法的模糊造成实务界与理论界对检察机关的此项权力有不同理解,从而引起检法冲突,解决这一冲突有待立法的进一步完善,明确具体的可操作性规定的出台。

关键词民事执行执行监督法律监督权检法关系

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-173-02

一、民事执行监督的现状

目前,对执行工作的监督包括泛化的监督和专门监督,泛化的监督主要包括人大监督、群众监督、舆论监督以及其他形式的监督,但这些监督不具有专门性和程序性,对个案没有法律效力,所以在此姑且将其成为泛化的监督方式。除此之外就是专门监督,包括审判机关的内部监督和检察机关的专门监督两个方面。

审判机关的内部监督,是指执行程序中上级人民法院发现下级人民法院的执行行为错误,或者据以执行的生效法律文书有错误时,指令下级人民法院予以纠正,或直接由上级人民法院依法纠正其错误的制度。然而,在现实中这种监督方式有其自身无法克服的局限性。任何国家权力的行使缺少了外部监督仅靠内部自律是不够的,必然会导致权利滥用,滋生腐败。这是不争的事实,执行权也不例外。因为它毕竟是一种局部的、对内的、有限的监督,如果一旦出现问题审判机关往往会考虑维护自身形象、自身利益等因素的需要,大事化小,小事化了,而司法公正的价值观就难以保障。

与以上监督方式都不同,检察机关的监督有以下特点:(1)国家性,即检察机关的法律监督权作为国家权力的一部分,是通过国家立法的形式,由最高权力机关授权给人民检察院行使的。(2)专门性,即法律监督权由人民检察院专门行使,人民检察院以法律监督为专职专责。(3)规范性,即法律监督的对象、范围、程序、手段等均有法律规定。(4)程序性,即检察机关实行法律监督必须遵循法定的程序,同时监督的效力也主要是启动相应的司法程序。(5)强制性,检察机关的法律监督具有法律效力,以国家强制力为保证。这些特点表明,检察机关的法律监督具有独特的性质,是其他监督式不能替代的。因此由检察机关对民事执行活动进行专门监督更加合理,更有利于解决“执行难”的问题。然而,由于受种种因素的阻挠,检察机关的民事执行监督权并没有充分发挥其应有的效能,致使此项权力有虚置的嫌疑。因而,强化检察机关对民事执行的法律监督权是当前走出困境的有效出路。

二、加强检察机关监督民事执行的合理性与必要性

(一)加强民事执行检察监督的法理基础

关于执行程序的性质理论界有不同的观点,有人认为它是审判行为的延续,有人认为它应归于行政行为的范畴,有人认为它属于司法行为的一种,还有人认为它兼具司法权和行政权的双重属性。可谓众说纷纭。但无论如何,民事执行程序是一种典型的权力型程序,这一点是不争的事实,执行权是国家立法机关赋予执行机构运用国家强制力强制债务人(被执行人)履行执行根据中所确定的任务,以实现债权人的合法权益的一种法定权力,带有浓厚的强制性色彩。这种强制权无论是属于司法权的范畴也好,行政权的范畴也罢,可能会影响到执行机构的合理设置,但都不可避免的具有权力的一般特性,作为一种国家权力,都离不开我国一元化权力结构之下的权力制衡机制的框架。

我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民,人民代表大会制度正是建立在这一前提下的一元制政体,在这样的体制下如何实现国家权力之间、司法系统内司法权之间的监督与制约,是国家权力合理配置中首要的和必须考虑的问题。而一元化政体在本质上和政治理论上都是排斥西方的分权而倾向于集中设置一种有限的权利制约机制。国家需要有一个经常的监督机构,需要把维护法制作为一项独立的权能,这项权能赋予行政机关、审判机关都有无法克服的弊病,按照监督制约理论,中国选择了设立检察机关作为法律监督机关,集中和专门行使维护法制统一的权利制衡模式。同时,当法律监督权上升为一个独立的法律权力以后,任何部门的法律实施的任何环节都不应该游离于这一专门的法律监督之外,任何其他监督方式包括部门的内部监督都不能排斥或代替检察机关的专门监督。执行程序作为法律实施的一个重要环节,理应纳入检察机关的法律监督范围内,而不能因为法院系统内部建立了监督机制而排斥检察院的专门监督,这样才能保障法制统一正确地实施。因为,我国正处于社会主义法治建设时期,法治的基本要求就是限制权力,若没有权力的相互制约,就无法防止权力滥用,所谓的法治就是虚假的法治。在我国的司法实践中,权力制衡理论在法治精神的引导下就自然转化为法律监督形式。而民事执行权没有外部监督的现状完全不符合现代法治的精神,也不符合我国建设社会主义法治国家的要求。

(二)加强民事执行检察监督的必要性

1.检察监督是保障司法公正的需要。当前,民事执行难的一项重要原因就是据以执行的生效裁判本身有失公正或诉讼过程中有显失公正的地方。这也是人民群众对司法工作反映最强烈、最突出的问题。针对此问题,有人提出通过提高法官素质,强化法官职业自律,完善上下级法院的审级监督等方式来解决。然而,不论审判程序如何完善,仅靠法官自律和法院内部监督是难以保障审判公正的。实践中,相当一部分错案是一些法官不遵守职业道德、故意违背事实和法律,甚至收受贿赂、徇私舞弊、枉法裁判造成的,许多错案经过两审乃至多次审理仍得不到改判,说明法院内部制约、上下级法院之间监督的作用都具有相当的局限性,外部监督必不可少。加强检察院对民事执行程序的监督,有利于发现审判过程中的不公正现象,督促法院予以纠正,并防止执行过程中不公正裁定的发生,从根源上解决执行难的问题。

2.检察监督是保障司法独立的需要。实践中,防害民事执行的障碍之一就是地方保护主义和行政干预,由于地方各级法院在人、财、物上对地方政府的依赖,使得法院不得不顺从于地方政府或政府领导的意志,在执行活动中有意不作为。而检察院作为专门的法律监督机关,在组织结构和领导体制方面具有不同于法院的独特之处。检察机关的领导体制不同于人民法院的审级监督关系,上下级检察院之间是领导与被领导的关系,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。这种领导体制有利于检察机关独立统一地行使监察权,排除外界干扰,高效率地开展检察工作。因此由检察院专门监督法院的民事执行,有利于督促法院独立地客观公正地开展执行工作,避免受行政机关、社会团体和个人的不当干预,维护司法独立。

3.检察监督是维护司法权威的需要。司法最终解决的原则,使法院的独立性与审判的权威,成为依法治国的重要保障。法院的权威并不是源于它掌握司法权这一事实,而是源于公众的信任,而公众的信任是建立在法院正确地行使司法权,公正地、有效地调整诉讼案件所涉及的社会关系,以及依照法律程序进行审判,维系司法活动的程序公正的基础之上的。对于一项民事争议,老百姓最关注的其实就是处理结果,即诉讼活动的最后一个环节——执行。然而现实中种种“执行难”、“执行乱”的现象,使当事人费尽周折得到的却是一张法律的“白条”或者得不偿失。长此以往,公众对法律的信任就无从谈起,法院定分止争的功能逐渐瘫痪,法院的权威也将丧失殆尽,某种意义上意味着国家法制缺乏公信力,意味着法制最后防线的废址。“执行难”、“执行乱”长期持续存在的现实,也从一个侧面暴露了其他监督方式的不力,法院内部监督的弊端。因而有效克制“执行难”、“执行乱”,促进公正司法,强化司法效能,不能不以检察院监督为前提。

(三)加强民事执行检察监督的法律依据

我国现行《宪法》第12条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”从而以根本法的形式确立了检察机关的法律监督地位。对民事执行活动进行监督是检察机关监督职责的应有之义。

同时,我国《民事诉讼法》总则第14条明确规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这里虽然没有明确指出民事执行也是检察院的监督对象,但执行程序是“审判活动”的应有内涵,因为“审判活动”应是包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼的全过程,就如同本法第6条规定的“民事案件的审判权由人民法院行使”中的“审判”一词的内涵和外延一样。另外,民事诉讼法第204条规定:“执行过程中案外人对执行标的提出书面异议的……依照审判监督程序处理……”而审判监督程序既包括人民法院决定再审、当事人申请法院再审而引起的审判监督程序,也当然包括因检察院抗诉而启动的审判监督程序。《民事诉讼法》第187条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,……应当提出抗诉。”这里的“裁定”并没有将执行中的“裁定”排除出去,即民事执行裁定也属于检察院抗诉对象。由此可见,对民事诉讼活动的检察监督不仅包括对产生生效法律文书的审判活动的监督更应包括对这些法律文书的执行活动的监督。

综上所述,检察院对民事执行活动的监督有充足的法律依据,然而不可否认的是,这些规定都过于原则化,缺少具体的、可操作的程序性规定,也正是由于此,导致了实践中对检察院民事执行监督权的争议,致使检察院行使执行监督权障碍重重,尤其是最高人民法院在1995年的一个批复中指出:“人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产的裁定提出抗诉,于法无据,人民法院不予受理”,进一步阻止了检察机关对民事执行活动的监督。在此,且不谈最高人民法院的此举是如何值得商榷,至少表明一点,那就是建立健全一套完整可行的民事执行检察监督机制是加强民事执行监督的当务之急。

三、完善立法,妥善解决检法争议

上述检察院和法院之间关于民事执行监督的冲突,其本质原因是没有正确处理检法关系。我国现行《宪法》第135条首次明确规定了法院和检察院之间的关系,规定:“人民法院,人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效的执行法律。”因此,分工负责、互相配合、互相制约的宪法原则应该成为协调检法关系的指导原则。这一原则强调了法院和检察院各自的宪法地位,强调了各自的独立性,强调了监督权和审判权之间的合理协调和平衡。检法关系的协调有赖于对这十二字原则的整体理解,任何片面的理解都是对某一种权力的伤害,都将导致检法关系的失调和混乱。

检察院对法院民事执行活动的监督,也要秉承这一原则。一方面,检察院的法律监督权需要落实到位,那种将检察院的民事执行监督权虚置的想法是不正确的,实践中法院单方面限制检察院抗诉权或者法律监督权的范围的做法也是不妥当的。另一方面,这种法律监督权的行使也要尊重法院的独立性,一定程度上还需要尊重法院裁判的既判力,而不能不适当地干预法院行使其审判权。法院需要保证检察院法律监督权的实现,而不能故意予以抵制。检察院也要保证法院审判权的行使,而不能以为自己就能作出实体决断。

然而,由于立法的模糊和空白,导致检察院、法院对其关系的理解发生分歧,引起检法冲突。近年来,最高人民法院出台的一系列限制检察院抗诉范围的司法解释就是这种冲突的实例。解铃还需系铃人,只有从源头上加以解决,即只有全国人大及其常委会完善立法,依法律的形式明确规定检察院监督民事执行的范围、方式以及具体的可操作的程序,才能有助于从根本上解决检法冲突的此种情形。在全国人大及其常委会加强立法的同时,对于司法解释也要进行清理,违法要坚决废止,合法正当的可以上升为法律。