论行政诉讼的根本目的及其体现

王 璞

摘要目的研究是构建一个理论或制度最为重要的基础,目的研究的重要性同样体现在对行政诉讼制度的研究中。只有在行政诉讼目的的指导下,行政诉讼法律条文的设计,行政诉讼具体制度的实施才有了明确的方向。我国现行的行政诉讼制度,正是由于对行政诉讼目的的认识错位,造成了在具体的制度设计上相互冲突,从而丧失了对民众权益的维护,甚至牺牲了公民的基本权益。因此定位行政诉讼的根本目的,成为行政诉讼制度的基点所在。

关键词行政诉讼目的保障权利监督行政

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-013-02

我国《行政诉讼法》中规定:“为保证人民法院正确,及时审理行政案件,保护公民,法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。” 可见,我国行政诉讼法的目的有三点:保证法院正确,及时审理行政案件,保护公民,法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权。

我国学者现阶段探讨行政诉讼目的的观点主要有单一目的说、双重目的说、三重目的说。单一目的说,即指行政诉讼的唯一目的就在于维护公民、法人或者其他组织的合法权益。双重目的说,即指行政诉讼既要维护公民、法人或者其他组织的合法权益,又要保障行政机关依法行使职权,二者应当是统一的。三重目的说指行政诉讼的目的除了维护公民、法人或者其他组织的合法权益,保障行政机关依法行使行政职权外,还要保障法院正确、及时审理行政案件。我国现行《行政诉讼法》在立法的价值追求上基本上采纳了三重目的说,其试图在行政机关,司法权力、行政权力和行政相对人合法权益之间寻求平衡,这也确实在不同程度上满足了司法权、行政权和行政相对人对行政诉讼法的期求。但是,这种看似平衡的立法,在一定程度上弱化了行政诉讼法的应有价值。

现阶段,我国对行政诉讼目的理论的研究成果趋向于两目的说,即保障监督说。在两目的说中,两者是一种并列的关系,并没有在具体的划分层次。在发生冲突时,就对执法者如何正确衡量,实现公正判决带来了困惑。本文从具体的行政诉讼活动中,结合正反两个方面,论述行政诉讼根本目的的内涵,从而得出行政诉讼的根本目的——保障公民的权益。

一、监督说在行政诉讼中的局限性

(一)监督行政权在行政诉讼制度中的附属地位

《行政诉讼法》是我国司法审查制度的最直接的法律依据,在公民权利遭到行政机关的侵犯时,使公民有通过法院的审判活动获得救济的权利,这是行政诉讼制度得以存在的制度根据。但是我国的司法审查并不是西方国家意义上的司法审查,我国司法权对行政权不是真正的制约,而仅限于监督的层面,这一方面是我国政治体制的特殊性体现,另一方面,我国实践中所谓的监督也仅仅限于对有限的行政行为进行监督,并不是全方位的监督,这也是由我国的历史和国情造成的。尽管制度的操作实现方式上,各国都有其独特之处,但是从产生的源泉上看,监督制约是由于权力分立和制衡的需要,而权力的分立则是源于对公民权利的保障,这也是毋庸置疑的。可见,无论从法治,宪政的角度,还是从权力分立的角度,行政诉讼这种制度,代表了权力制衡和制约,其所要实现的监督必须要以保障民众的权利和自由为宗旨,否则权力制约无从谈起。在行政诉讼中,司法机关监督权的行使是权力制衡的产物,也是为了保障公民权利和自由的途径。因此,保障民众权益是一个更高价值层次的体现和要求。

(二)监督说与我国现实国情的冲突

从我国的国情来看,我国还处于一个发展完善阶段。行政权力的强大和公民诉讼意识的薄弱是最基本国情。因此将对相对权利的救济作为行政诉讼法的根本目的,在我国很有现实的针对意义。同时,对行政行为的监督,是全方位多层次的,不仅有立法机关和行政机关的监督,还有社会舆论等的约束,既有他律性监督,又有自律性监督。因此,我们不应该让行政诉讼附带过多的“目的”,那样反而容易削弱每一个目的实现的力度和机会。

(三)在司法审判活动中,监督目的难以实现

在行政诉讼活动中,行政机关面对诉讼后,最常见的就是改变原具体行政行为。对行政机关的这种做法,法院也给与了一定程度的默认。如果被告改变原具体行政行为或履行法定职责,并经原告同意,法院裁定后可以准许。这也是现行行政诉讼撤诉最常见的体现。

对于行政机关改变具体行政行为,而一些当事人不撤诉的现象,法律也满足了当事人这种为了讨个说法的的强烈愿望,在司法解释第50条第三款做出了一下规定,“被告改变原具体行政行为,原告不撤诉,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决;认为原具体行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求。”这里就会出现一种不可避免的现象,如果法院判决原具体行政行为合法,那么,被告后来因改变而作出的后具体行政行为可能是违法的,至少是与原具体行政行为相冲突的。在法院对原具体行政行为进行审查的这段过程,如果后作出的具体行政行为对当事人的权益造成了侵犯,原告当然可以另行起诉;但是如果这种行为尚没有侵犯当事人的权益,等到法院作出原具体行政行为合法的判决之后,这种错误或者违法的后具体行政行为的地位应该如何看待?依照不告不理的原则,法院很难对这种行为敞开审查的大门,于是,在法院作出了原具体行政行为合法的判决后,这种“后行政行为”也就不了了之了。如果是从监督说的角度来看,这种放纵违法行政行为的现象却无法得到监督,监督说的操作不能说不让人大失所望。

在我国行政诉讼制度中,最明确的赋予法院对行政机关的监督权,表现在行政诉讼法第56条的规定,法院认为行政人员违反政纪或犯罪时有权交付其他机关处理。至于对具体行政行为的监督,从二审的全面审查等方面也有体现。但是毕竟司法权与行政权的界限严明,在诉讼过程中,法院也不能更多的干涉行政权的行使,这就使得法院的监督显得力不从心,苍白无力。例如《解释》第60条规定:“人民法院判决被告重新作出具体行政行为,如不及时重新作出具体行政行为,将会给国家利益,公共利益或者当事人利益造成损失的,可以限定重新作出具体行政行为的期限。”我们首先不去讨论这种法条规定是否打破了司法权和行政权的界限,从监督说上看,看似赋予了法院更加强大的监督权,实际却不然。首先,如何界定当事人利益造成损失?违法行政行为本身就是对当事人利益的一种侵害,依照这样的解释,只要有行政诉讼,就存在法院的这种监督。另一方面,法院可以限定被告作出具体行政行为的期限,但是在法条中却没有给出明确的规定,在实际操作中,这种期限也成为了遥遥无期的等待。

从以上两个具体法条的操作中,我们看到了监督说的实现在实际操作中困难重重。

二、保障说指导行政诉讼活动的有序进行

(一)从行政诉讼的启动上

在行政诉讼活动中,有权提起诉讼从而启动行政诉讼程序的只能是行政管理相对人,而被诉的行政机关始终处于消极被动的地位,既不能积极主动地提起行政诉讼,也不能在原告已经提起的诉讼过程中提起反诉。虽然法院在当事人顺利启动行政诉讼程序后,就要对行政机关的具体行政行为进行合法性审查而这种审查正是体现了司法机关对行政权的监督,但是这里有一个重要的前提,即法院监督权的行使是源于当事人对违法行政行为的控诉。因此,行政诉讼中的这种监督只是它保障当事人诉权的一种附带效应。行政诉讼运作过程和诉讼结果对行政权力产生的“监督”效果,只是人民法院运用行政诉讼的法定程序,追求“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一价值目标过程中产生的客观结果。这种监督效果的实现,完全是源于当事人为了保护自身权益这一最终目的。

(二)确认判决对权益保障的维护

在行政诉讼中对确认判决的承认,体现了立法者对行政纠纷解决认识的新的认识。例如在诉讼过程中,被告改变原具体行政行为,即使原告对改变后的具体行政行为或撤销原具体行政行为没有异议,但是对于曾经存在的原违法具体行政行为确有着“讨个说法”的强烈愿望。确认判决正是给了原告一个说法,促使行政纠纷的彻底解决。确认判决的实现,给相对人带来的莫大的安慰,有利于合作性执法环境的形成。豍正所谓:“法律如果只能制止肉体上的侵害是远远不够的,必须能够在更广泛而崇高的意义上守护公民的心灵上的安宁。”豎

三、现行行政诉讼制度对保障民众权益的不足

正是由于对行政诉讼目的的认识不统一,立法者在制度的构建上,也难免会造成对民众权益保障的缺失甚至侵害,这在现行的行政诉讼制度的操作中也有明显的体现。

(一)原告举证责任的扩大

为了保障行政当事人的权益,行政诉讼将举证责任的承担交给了行政机关,原告仅在一些特殊的情况下,承担一定的举证责任。例如《证据若干规定》第4条,第5条规定了原告应当承担举证责任的情况。其中对被告的不作为案件,原告应当提供在行政程序中曾经提出申请的证据材料。让相对弱势的当事人从不作为的行为中找证据,其难度可想而知。这就使大量的行政诉讼案件被拒之门外,使被侵害人的诉权与合法权益得不到法律救济与保护。

(二)再起诉的不公正处理

《行政诉讼解释》第44条规定:对“以撤回起诉,无正当理由再行起诉的”不予受理或驳回起诉。相比较民事诉讼的撤诉,当事人只要在诉讼期间内均可以再行起诉,维护自己的权益。而行政诉讼作出这样的规定显失公正。首先,由于行政诉讼被告的特殊性,使得当事人起诉行政机关时本来就有一定的难度,当事人可以说也是鼓足勇气。在被告优势地位的威慑下,非正常撤诉现象就已经十分明显,当事人在一些非正常因素消失后坚持再行起诉,是公民不畏强权,追求正义的最直接表现,但是法律却设置了这样的一个屏障,让当事人再次望而却步。其次,何谓正当理由?当事人认为自己的权益受到违法行政行为的侵犯,就可以提起行政诉讼,如果这可以被认为是正当理由,那么这样的限制又有何种意义?

(三)公益诉讼的缺失

在我国的行政诉讼的现实操作上,公益诉讼始终不能走进人们的生活。涉及到公共利益受损时,由谁来作为公共利益的代表者而发起公益诉讼?法官在审判这类案件时,以什么标准来判断公共利益的构成?这些在我国行政诉讼法中均缺乏规定,各种相关制度也较少涉及。它们都是行政诉讼目的问题下可能的衍生问题。

笔者并不否认行政诉讼两种目的的提出,只是认为将这两种目的并驾齐驱,放在同样的认识层次上,是对权力分立和制衡理论的错位理解,因此对这两种目的,应该对其排序分列。本文认为,现在我国的行政诉讼法的目的应该以相对人权利的保障为重,对行政行为的监督,是行政诉讼法所不能胜任的。因此,行政诉讼目的只有唯一一个即“保障公民,法人和其他组织的合法权益”,这也可以说是行政诉讼的根本目的,而对于监督行政机关行使职权这一目的,可以看做行政诉讼的直接目的。

相对于民事诉讼,刑事诉讼而言,行政诉讼产生比较晚,对其中的一些制度理念的理解和研究也多是建立在对其他两大诉讼的认识和借鉴上,特别是受民事诉讼理论及理念的影响至深。真正对行政诉讼“另眼相看”,也是近几年的热点和焦点。行政诉讼的目的是整个行政诉讼制度,这一金字塔的最顶端,是最基本的理论制度,而加强基础理论的研究,一方面它会为整个行政诉讼法学理论研究指明方向;另一方面又为具体制度的研究提供坚实的理论基础。正是在目的论的解释下,才让人们看到具体的不同的行政诉讼审判原则,不同的诉讼程序设计,不同诉讼模式和判决方式等等。现阶段,对我国行政诉讼的目的模式还存在着争议,但这种曲折的历程,则真实反映了我国行政诉讼法学研究的点滴成长和进步。