论政府在物流业发展中的角色

李　勇

物流业作为中国新兴的行业，有政府的干预力度、强有力的管理者及调控者的强制角色应更为突出，这是物流业的特殊性所决定的，国家发改委主持制定的《全国现代物流业发展规划纲要》已进入最后审批阶段，正在拟定关于推动制造业与物流业发展的指导意见；商务部出台《关于加快流通领域现代物流发展的指导意见》；财政部支持农村物流体系建设，促进城乡物流协调发展：国家税务总局继续推进物流企业税收试点改革：铁道部正在筹划建设铁路物流中心：交通运输部推进公路运输主枢纽建设：工业与信息化部积极推进全国性和区域性公共信息平台建设：各级地方政府制定规划、出台政策、加大资金投入。物流业发展的政策环境将会进一步改善。

一、政府角色定位的理论依据

在市场经济条件下政府应担当何种角色，是由历史文化背景、经济发展阶段及市场机制完善程度所决定和影响的。

不同国家在经济发展的不同阶段，政府扮演的角色也有显著的不同。经济处于起步或起飞阶段，政府干预程度高，作为管理者或调控者的强制角色十分突出，这在日本、东亚四小龙的经济起飞阶段表现得十分充分。而随着经济发展水平的不断提高，政府干预程度逐渐减弱，政府角色淡化。在不同产业的不同发展阶段，同样存在这种情况，即使在自由市场经济模式的美国，在新兴产业的起步发展阶段，政府干预的力度也是很大的。时至今日，美国政府对高新技术产业仍起着很强的干预作用，不仅是通过规则、规划、政策等来干预，还通过直接的资金投入、政府采购等干预手段扶持其发展。

政府与市场是互补的关系，市场机制不完善、不能有效发挥作用进而失灵的地方，正是政府发挥作用的地方。宏观经济学理论的成立基于两个假设：第一，市场机制是不完善的；第二，政府有能力调节经济，纠正市场机制的缺点。正是由于不完善的市场机制导致大量的市场失灵现象的发生，提供了政府发挥较大作用的空间。当进入市场的卖者和买者不是非常之多而是存在垄断时，当进入市场的产品存在差别时，当进入或退出市场存在障碍时，当经济活动产生外部影响时，当存在公共产品时，当市场参与者存在不完全信息时，都会使市场机制失去作用，出现资源配置缺乏效率等市场失灵状态，这时政府将作为具有强制力的组织，干预市场。

我国是发展中的社会主义国家，市场机制远未完善，实行的是过渡型市场经济模式，实际上是半市场经济国家，决定了在经济运行中，政府的干预力度更大，强制角色十分突出。

二、政府在物流业发展中的角色

世界各国政府对物流业的干预力度都要强于其它产业，表现在普遍具有强制角色和市场营销职能：在当代西方发达的市场经济国家，普通消费品或服务的生产中，政府对竞争规则的制定和监督一般也都比较间接，但对物流业的直接监管则普遍为各国所重视，强力干预；同时，无论是发达的资本主义国家，还是发展中国家，或是新兴国家或地区，政府都花费巨资，动用各方资源，直接协助该行业拓展市场。由于各国及其城市处在不同的政治体制、历史文化背景之下，又有其特定的产业背景，政府的职能及角色有较大的差异性。普遍是将管理和监督职能直接归于政府，而将其他职能视各国各地区具体情况分别进行灵活处理。根据政府介入程度的深浅可分三类。以美国为代表的一类是政府只负责少量的监管职能：以英国和其他地区一些较发达的城市为代表的一类是通过政府和中介机构(也是政府设立，政府资金与企业资金共同参与运作)的共同协作来达到；以我国国内一些城市和一些发展中国家的城市为代表的一类，则是由政府进行全盘式的管理。其中采用后两种模式的城市和地区最多。

从物流业的发展阶段看，随着城市的大型化甚至超大型化的发展，城市矛盾也日益凸显，其中最为明显的要数城市的交通拥挤，造成了城市物流基础设施与城市经济发展的不匹配，布局不合理，我国大多数城市物流基础设施的发展总体上尚处于相对落后阶段，物流配送基础设施和配送节点缺乏科学规划，而问题的根本实际上是一个城市物流系统能力协调的问题。按照世界物流业发展的一般规律，当城市化率达到50％、二三产业发展达到工业化中期标准时，物流业作为推进城市化、工业化的新兴行业，正面临着广阔的发展机遇，即将步入快速发展阶段，由发展阶段所决定，政府应起更大的干预作用，强制角色应十分突出。

从物流业的特性看，物流业具有公共物品、外部性、信息不完全性、垄断和过度竞争等特性，使得市场机制不能发挥作用，导致市场失灵。1公共产品。物流资源经营中会出现很多公共产品，如基础设施、对物流的整体宣传。公共产品具有消费中的非排他性和非竞争性两个最突出的特点，市场对公共产品的供给是无效率的。2外部性。外部性是指自己获得了收益却让别人或者社会承担成本的现象。物流资源经营中存在着大量的外部性。3垄断和过度竞争。物流资源的市场化会导致程度不一的市场垄断行为：同时市场化经营还可能导致过度竞争，这是因为物流产业不具备进出无障碍的特性，物流设施开发的沉淀成本或专用资产太多，一旦需求不足就会导致过度竞争，造成投资浪费等不经济性。4信息不完全性。信息不完全也会导致市场失灵，信息不对称在物流业中表现很明显，即物流经营者和企业之间针对物流设施不具有对等的信息，经营者对自己产品信息掌握的相对较多。信息的不对称会造成供给不足。这都需要政府以强制的角色进行干预，以弥补市场机制的缺陷。

(一)管理和监督者

作为管理者，其职能体现为对建设项目的审查和批准，对企业经营行为的审查。具体表现在：1对造成宏观上供需失衡或者对城市布局有负面影响的项目，拒绝其建设要求。2对其中的某些设施进行选择性征税或指导性定价。3打破市场垄断，形成公平竞争的市场格局。

规范市场行为，使其符合市场规则和政府长远规划，执行起来难度很大，需要政府发挥更大的作用，当好裁判，充分发挥监督职能。为此需要建立完善的物流营运的监督机制，有效保护生产企业和物流经营者的合法权益。

(二)规划、规则的制定者

由于物流产业的不成熟，物流业管理体制在世界各国、各地区、各城市中差别较大。在大多数国家和地区，这一产业需求具有很大的不确定性，其涉及面宽、制约因素多、产业核心规模小，因而必须从社会系统工程的角度，由政府通过规划进行调节。

中国的物流业规划应立足于对城市配送和产业的需求、潜在需求的调查评估，对各地方的产业基础、商贸流通业的现状、潜力的调查以及项目对环境的影响的基础上进行。地方政府首先要从宏观、全局和长远的角度出发，明确物流业在经济社会发展中的战略地位、目标、措施、重点和步骤等；然后提出科学合理的细化方案，建议项目的空间布局：在此基础上建议满足这种需求的资金量及这些资金在空间和时间上的合理配置。这样才能确保

物流设施的有序建设，有效防止开发建设过程中的盲目性、急功近利的短期性，保证和促进物流业的可持续发展。

(三)服务者

为物流业发展提供公共服务是地方政府的重要职能。由于物流的关联带动作用显著，其发展必然会带动与之相关的工业产业集群、现代服务业、传统商贸业等行业的增长。物流业的综合性和关联性使得物流产业化经营，需要有完善的社会化服务体系相配套。政府应该组织一个由政府机构、行业组织、金融机构和其他中介机构分工协作的综合服务体系，其服务行为，一是要能成为国家对物流业实行宏观调控的渠道和形式，其运转应能体现国家经济政策；二是要注重物流设施推介包括信息推广和城市物流形象的宣传。物流从本质上来说是靠信息和形象为纽带而存在的，而这具有显著的外溢效应(外部性)和公共产品特征。作为市场竞争主体的物流及相关企业。往往只关心自己的硬件建设，大量公共性的、对企业和经营者有直接作用的信息缺少相应的收集者和传播者，这种市场缺失只能由政府来承担。

(四)投资者

作为起步阶段的物流要实现超高速发展，必须要有地方政府主导下的财政支持。一方面政府应建立物流投入约束机制，通过财政增加支持物流开发资金总量，规定财政支持物流支出增长比例，确保支持物流的资金投入有大幅度增长；另一方面政府可从城市综合开发资金、财政支持物流发展资金、基础设施建设资金中提出一定比例，集中扶持重点项目。要打破行业、企业界限，大力推进物流共同化，共享物流规模效益；加强合作，大力推进物流布局合理化，积极引进外资，促进物流企业快速成长，提倡打破行业界限的物流企业联合；通过兼并重组，资源优化，培育一批具有很强竞争力的大型物流园区和物流企业；推行质量管理体系认证，有利于增强企业竞争能力，获得通往国际市场的通行证；政府应加强对流通企业信息化改造的扶持力度，应列出重点扶持大型物流园区和物流企业的针对性的政策等。

三、应避免的矛盾和注意的问题

应避免的矛盾主要是行政部门分权与物流管理综合运作的矛盾，我国的物流设施资源或者说物流园区，根据其区域或行业的不同性质，分属不同的政府部门管理：分头多管等出现各种矛盾冲突，这种状况严重制约和阻碍着物流业的经营管理和健康发展。为此，在物流业的发展过程中，强化相关部门的协调和协作，对各部门的实施情况进行监督检查，形成“政出一门，行业联动”的发展格局。

应注意的问题：政府角色、职能的有效担当、实施应以法治为前提和保证。政府的干预应随物流业的发展、市场机制发育完善逐步减弱。政府要有意识地培育市场机制而不是替代市场，待市场逐渐成熟，政府作为管理者的角色要弱化，作为投资者的角色要淡化，并果断退出物流业中的竞争性领域。

(作者单位：重庆社科院区域经济研究中心)