建立资源开发生态补偿机制 不断推进西部大开发

杨三省

[摘 要] 针对西部大开发中发展目标与环境保护之间存在的突出矛盾,在建立资源开发生态补偿机制时应进一步明确生态补偿责任主体,积极开展生态补偿立法活动,建立长效稳定的资金渠道和有利于生态补偿的财政转移支付制度,建立科学的生态补偿标准核算方法体系和有利于生态建设的利益分配格局,确立“退耕还林”长效机制,研究制定促进资源型地区可持续发展的相关政策,并将陕西确立为资源开发生态补偿机制综合改革实验区。

[关键词] 西部大开发;生态环境;补偿机制

西部大开发战略创造了千载难逢的发展机遇,西部地区经济社会近年来得到快速平稳发展。但总体而言,西部滞后于东部乃至全国的基本格局仍末得到明显改观。2008年陕西生产总值6851.32亿元,和全国最高的东部省份广东相比,仅为其19.2%;人均生产总值18246元,为全国的80.6%,分别为江苏、浙江、广东的45.2%、43.2%和48.5%。城乡居民收入,1999年陕西分别比全国水平低1200元和755元,到2008年差距进一步拉大至2923元和1625元。

进一步推进西部大开发,我们要坚持以科学发展观为统领,积极进取,不断开拓。同时,国家必须加大对西部政策支持力度。其中建立健全资源开发生态补偿机制,应该成为诸多促进西部发展宏观政策的题中应有之义。

实施西部大开发战略以来,南水北调、西气东输、西电东送、西煤东运等重大项目,使西部丰富的水、煤、气、油等资源为国家经济腾飞作出了重大贡献,但由于国家对西部地区资源开发生态补偿机制尚未建立,使西部处于南水北调工程水源地区域的绿水清山的环保要求和金山银山的发展目标形成严重矛盾。煤油气等资源开发地产业单一,当地群众致富困难。水土流失等地质灾害及环境问题频仍。资源枯竭地区后续产业和替代产业发展缓慢,经济转型压力加大,严重制约了当地经济社会发展。

一、发展目标与环境保护存在的突出矛盾

1、矿产资源开发引发生态环境问题突出

目前,陕西省开发时间较长、规模较大的渭北老矿区原国有煤矿采煤沉陷区面积276.3平方公里,受损人口17.3万人,大量水利交通电力基础设施和农田受损。与此同时,煤炭资源开发时间相对较短的陕北能源化工基地,也出现了采煤沉陷、地下水破坏等问题。全省目前已形成煤炭采空区面积达72258公顷,形成采空塌陷239处,塌陷面积26586.71公顷,造成直接经济损失达1.38亿元。其中,榆林采空塌陷55处,塌陷面积3619.31公顷,造成直接经济损失2628万元;延安采空塌陷22处,塌陷面积365.73公顷,造成直接经济损失79.9万元;铜川采空塌陷46处,塌陷面积13603.53公顷,造成直接经济损失3044.1万元;渭南采空塌陷95处,塌陷面积8588.84公顷,造成直接经济损失6213.2万元;咸阳采空塌陷13处,塌陷面积409.3公顷,造成直接经济损失260.5万元。地面塌陷还造成地表水渗漏及地下水水位下降,泉水水井干枯。如神木县煤炭开发已经造成了10条地表径流断流,20多个泉眼干涸。榆家梁煤矿一盘区2001年开采后,裂隙沟通地表,使范家沟河水减少,目前流量仅1升/秒左右。活鸡兔煤矿塌陷区,由于地表水渗漏,水位下降,使中鸡镇深约5米的民井干枯,村民只能到500米外的沟渠中取水饮用,严重影响着当地居民生存和发展。

2、老矿区资源接续和资源型城市转型压力逐年加大

铜川、蒲白、澄合和韩城矿务局在计划经济时代为国家经济发展做出了巨大贡献。由于长期开采,目前剩余开采资源服务年限不足20年,且大部分资源禀赋条件极差,开采难度大,资源接续迫在眉睫。另一方面,资源型城市面临资源枯竭,产业结构单一,经济转型难的现实问题。如铜川是一座典型的因煤而兴、先矿后市的老工业基地和资源型城市。全市81%的工业产品是以矿产资源作为直接开采和加工对象,且多为初级产品,技术含量和附加值较低。作为主导产业的煤炭工业,实现产值占到能源工业总产值的94%。后续产业如电力工业、煤层气利用刚刚起步,煤炭加工业几乎空白,高新技术产业严重滞后。

3、资源开发引起的社会问题日益突出

渭北的四个老矿区随着煤炭枯竭和关井压产等问题,下岗失业人员大量增加。以铜川为例,全市现有下岗失业人员3万人,其中煤炭行业失业人数占到三分之一。由于资源型城市产业结构单一,就业和再就业压力大。陕北地区由于生态环境破坏加之补偿不到位,给当地群众生产生活造成了严重困难。

4、企业开发资源带来的经济效益和环境效益异置

陕北煤炭资源储量居全国第一的榆林市地下蕴藏的丰富煤炭资源是发展当地经济和农民脱贫致富,改善生态环境的依靠和出路。驻陕北神府地区的国有大型煤炭企业大规模开采煤炭资源,其产量占陕西省全部煤炭产量的一半以上,但以外销原煤为主,产业链条短。虽然企业自身获得了巨大经济利益,但因企业不向当地纳税等多方原因使得资源富集对资源地自身的经济发展贡献受限。不仅如此,由于资源补偿机制缺失或不健全,对企业缺乏约束力,使得企业把大规模开采煤炭资源造成的地质(生态)环境问题留在了当地。

5、陕南环境保护与民生保障的问题日趋显现

陕南由于要确保南水北调上游汉丹江水源清洁,确保秦岭生态安全,其发展目标要以环境保护为主。近年来陕西在水源保护区关停污染企业、退耕还林、垃圾污水处理工程等措施,对保护水质、涵养水源起到重要作用,但也使区内经济发展受到较大影响:一是因调整产业结构,关停的工业企业和矿山企业(如皂素厂、造纸厂、电解锰等),年减少产值30多亿元,减少利税4亿多元;二是因保护水源,提高准入门槛,限制发展的工业和矿山企业(如铁合金、铅锌矿、黄金、造纸、制革、制药等),年减少产值80多亿元,减少利税15亿元左右;三是因调水和涵养水源,陕南三市渔业养殖水域面积减少12万亩,产量减少近3万吨,年损失约2亿元;四是为降低面源污染而减少使用化肥、农药、地膜等生产资料,使农产品产量降低20%以上。陕南地区对全省经济的贡献率只有7%,陕南的人均财力水平只有3万元;人均GDP只有4000多,仅为同属陕西的关中地区人均生产总值数的1/2,更是远远低于全国平均水平。

当前,建立生态补偿机制应该成为进一步推进西部大开发的一项重要制度安排。这是一项促进不同区域、不同利益群体和谐发展,构建资源节约型和环境友好型发展模式,使资源富集地区走出“富饶的贫困”怪圈,维护国家生态环境安全,促进经济社会和谐发展的根本举措。这一政策与对西部资源富集地区的“扶贫”和“救济”有着本质上的区别,它是遵循经济社会发展内在规律,切实推进生态文明建设,使人民在良好生态环境中生产生活,实现经济社会永续发展的科学抉择。

二、建立资源开发生态补偿机制的对策建议

建立资源开发生态补偿机制,目前应从以下几个方面入手:

1、积极开展生态补偿立法活动

出于国家生态安全和经济社会发展需要,陕西等西部资源富集省区一方面输出了大量的资源,同时限制了当地开发利用,制约了当地的经济社会发展,影响了对当地群众的生存和发展。生存权和发展权是坚持以人为本的科学发展观的根本,生态保护不可剥夺保护地群众的生存权和发展权。因此,应该把生态补偿机制从政策层面上升到法律层面,进行生态补偿法,用法律制度来保障资源富集区人民群众的生存权和发展权。

2、进一步明确生态补偿责任主体

西部承担着构建国家生态屏障和能源接续地的重大任务,加强生态环境建设责无旁贷。加强生态环境保护是国家的一项重要战略举措,必须把“生态补偿机制”置于国家战略的地位来考虑。进一步明确中央政府、地方政府或者环境资源受益者的责任和义务,明确生态补偿责任主体。按照“谁破坏、谁恢复;谁受益、谁补偿”的原则,明确生态补偿责任主体,确定生态补偿的对象和范围。环境和自然资源的开发利用者承担环境外部成本,履行生态环境恢复责任,赔偿相关损失,支付占用环境容量的费用;受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。

3、建立长效稳定的资金渠道

第一,建议征收生态税。课征生态税,是针对市场在生态环境问题上的外部不经济现象,有效解决生态资源物质补偿和价值补偿难题的科学之策。陕西等西部省区作为中国生态屏障区,为全国的生态环境安全提供了难以计量的生态服务功能,需要设置具有典型区域差异的税收体制,补偿西部的生态保护与建设,建议在“生态税”的内容设置上体现“分区指导”的思想。税收类型上,对严重破坏生态环境的生产生活方式利用税收手段予以限制,如对木材制品、野生动植物产品、高污染高能耗产品等的生产销售征税;对环境友好、有利于生态环境恢复的生产生活方式给予税收上的优惠等。在“生态税”未出台之前,可以考虑先推出“生态附加税”,可附在增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等主要税种上,税源较为稳定,征收简便。如三峡年发电量847亿千瓦时,如果每度电提取生态补偿费5厘就是4235亿元,仅此一项可以保住28个像云南省德钦县那样的长江中上游贫困县的原始森林。第二,拓宽生态补偿资金筹措渠道。充分利用资本市场的融资。目前,我国居民的储蓄金额高达12万亿元,大量的社会闲置的资本存在,为利用资本市场进行环境保护融资成为可能。建议国家通过优先提供低息贷款,延长贷款偿还期的信贷政策;加速固定资产折旧,给予一定税收减免应给予一定的优惠政策等政策,鼓励私人投资到生态环保产业中来。提高金融开放度、资信度和透明度及加强投资制度的一致性和稳定性,创造良好的条件以引进海外资金。

4、建立有利于生态补偿的财政转移支付制度

第一,进一步加大中央财政生态环境建设转移支付力度。建议国家把因保护生态环境和国家能源发展而造成的当地财政减收,作为安排国家财政转移支付资金的重要因素,进一步加大对这些地区的财政转移支付力度。把生态环境补偿机制中的生态保护工程建设列为国家财政转移支付的重要支持对象。在财政转移支付项目中增加生态补偿科目。目前,财政部制定的《政府预算收支科目》中,与生态环境保护相关的支出项目约30项,但没有专设生态补偿科目。建议在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目,用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部资源开发地区经济社会发展专项补偿等。同时,设立生态补偿专项资金,用于西部地区的重点生态建设工程。第二,调整优化财政支出结构。中央转移支付资金重点要逐步投向重要生态功能区的生态恢复、环境治理与保护;生态移民安置及对不符合环保标准的当地企业进行搬迁补偿;扶持矿产资源枯竭区及限制开发区的接续替代产业发展;生态补偿基础性研究以及相关环保技术的应用研究等方面。第三,加紧研究建立横向生态补偿机制。资源受益区对资源输出地的补给,不是“扶贫”,也不是“恩赐”,而是利益回归。经济发达地区通过向贫困地区横向转移支付,可以调整地区间既得利益格局,推进基本公共服务向均等化方向发展。建议建立区际生态转移支付基金,支付基金的运作模式由相关地方政府共同推动,并采取市场化方式运行。同时,按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的基本原则,无论是陕南的水资源还是陕北的煤油气资源,受益区都应承担相应的费用,按单位量给资源输出地一定的补偿,用于当地的生态环境建设和产业结构调整。

5、建立科学的生态补偿标准核算方法体系

建立科学完善的核算机制,加大对生态环境核算的审计监督,有利于促进科学、公平、合理、有效的生态投资与生态资源补偿制度的建立。确定科学的补偿标准,应充分考虑到以下几个方面:第一,当地生态建设和保护的额外成本和发展机会成本。第二,恢复和治理开发者无法治理和恢复的以及历史上形成的大规模生态景观破坏及其生态功能的成本。第三,生态保护和资源开发对当地居民生活和发展造成的损失。另外,在制定补偿标准时还应综合考虑到通货膨胀的因素、公益林的原始投资成本、林地产权及土地价值等因素,并综合考虑当地居民享受均等的基本公共服务、减少发展制约因素,设计构建合理的生态标准核算方法体系,为生态补偿机制的实施提供科学依据。

6、确立“退耕还林”长效机制

近年来,我国的生态补偿主要以“项目工程”方式实施的,政策缺乏长期性和稳定性。例如,“退耕还林(草)”工程的补助期限为5-8年,期限内群众基本靠补助生活。2007年,陕西退耕还林面积2334万亩,占全国退耕还林总面积的12%,居全国之首。农民每亩退耕地年补贴160元,增收幅度60元左右。因此,将退耕还林的补助期限延长到20年左右。今后再安排退耕还林计划项目时,补贴政策和项目应进一步向生态脆弱的西部省区倾斜。

7、建立有利于生态建设的利益分配格局

首先,建立健全资源所在地利益补偿机制。将一定量比例的资源量划归当地政府开发经营,合理分配调出资源量和留当地深加工资源量的比例,在保证全国全局利益的同时兼顾当地利益。其次,改善税收征收缴纳制度。按照资源占有量和资源上限征收资源税;建立企业矿山环境治理恢复保证金缴纳机制,不论企业隶属关系,对于资源开发企业都要在当地登记注册,在当地缴纳所得税。第三,加快能源价格形成机制改革。价格应真实反映能源资源稀缺程度、完全开发成本,安全生产和环境治理保护的需要。建议适当提高能源资源税征收标准。

8、研究制定促进资源型地区可持续发展的相关政策

建立健全衰退产业援助机制。通过财税扶持、资金和项目支持、减轻企业负担等方式,对走向衰退的资源型城市进行直接援助,或通过政策引导和支持资源型地区发展接续替代产业、建立健全社会保障体系进行间接援助,促进资源型城市经济结构转型。建立资源型地区移民补偿政策。建议国家有关部门在总结库区移民补偿的经验基础上,针对资源型地区,制定出台移民补偿政策及就业、教育、医疗、社会保障、环境保护、基础设施建设等相关配套扶持政策。

9、确立陕西为资源开发生态补偿机制综合改革实验

陕西矿产资源丰富,煤炭、石油、天然气、岩盐储量较大,被誉为21世纪能源接续地,属于矿产资源主要开发区;秦岭是我国南北的天然分界线,对于维护我国生态系统多样性、物种多样性以及保证关中地区生产生活用水和南水北调中线工程水质水量,有着十分重要的意义,属于重要生态功能区;汉江、丹江两大流域系中线调水工程的主要水源地,属于水环境保护区域;陕西物产丰富,拥有多个国家级自然保护区。综上所述,陕西具备了试点地区的基础和齐全的领域类型,是生态补偿试点的绝佳区域。建议国家将陕西作为一个国家资源开发生态补偿综合试点区,在试点示范和专项研究的基础上,不断总结经验,建立和健全国家资源开发生态补偿机制和相关政策措施,进一步推进西部大开发。