燃油税立法权的归属问题探析

王文健

摘要燃油税改革方案在各方争议中终于确定了,国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革。围绕燃油税争论的问题有很多,从法学的角度,存在燃油税的立法权属于全国人大还是国务院的争论。本文认为从我国现行法律规定上讲,国务院有燃油税的立法权,但从长远来看,包括燃油税在内一些重大涉税事项的立法权应该回归人大,以充分贯彻税收法定主义。

关键词燃油税改革授权立法税收法定主义

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-350-01

一、 从现行法律规定看,国务院有燃油税的立法权

根据三权分立的理论模块,立法权主要由立法机关行使。但是随着行政事务增多和日趋复杂,使得立法机关无力制定良好的相关法律,于是授权立法应运而生。“授权立法是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规。”①我国在改革开放初期也面临相似的问题,当时人大也通过授予国务院一定的立法权以应对社会的巨变。我国的授权立法可以分为两种:特别授权立法和普通授权立法。就燃油税立法权归属的争论而言,从现行的法律规定看,国务院有燃油税的立法权,理由如下:

全国人大对国务院有特别授权。1985年,六届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。根据这一授权,国务院享有关于经济体制改革方面的立法权。 国务院已经据此制定了增值税、营业税等税收条例,现在由国务院制定燃油税改革方案也是符合这一特别授权的。

公路法修正案对国务院的普通授权。在1999年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国公路法>的决定》规定 “其一,国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定;其二,国务院在制定将公路和车辆收费改为征税的实施办法时,应当取消各种不合理收费,确定合理的征税幅度,并采取有效措施,防止增加农民负担;同时防止增加车辆用油以外的其他用油单位的负担。”这里说的“费改税”的“税”就是“燃油税”,因为自从1994年提出燃油税的动议,到1999年公路法的修改,将公路收费改为燃油税一直是问题的关键。

我国《税收征收管理法》第三条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”,这一规定也从另一方面肯定了法律授权条件下的税收立法,因此由国务院制定燃油税改革方案是合法的。

二、 从长远来看,燃油税立法权应该回归人大

“一切有权利的人都容易滥用权利,这是万古不易的一条经验”②授权立法是基于立法机关缺乏立法能力而产生,但是授权立法可能导致权力的滥用,尤其当执法者与立法者同属一个部门的时候。为了防止权力的滥用,对授权立法必须有一定的限制,“从本质上说,授权立法是一种‘有限的权力授予形式”③。具体到燃油税的立法权问题,笔者认为应该逐步废止不合理的授权规定;从长远来看,燃油税立法权应该回归全国人大。

“从社会契约论出发来考察、剖析税收的本质,税收实质上反映了公民与国家之间基于社会契约而形成的交换关系。”④从中可以知道税收是公民与国家与公民最基本的权利义务关系,因此“国家征税必须事先征得公民的同意,公民或公民的代表通过法律的形式来表达他们在税收方面的意志,就成为客观必然”⑤。而税收法定主义,也正是基于这个意义上提出。“税收法定主义, 就是税的课赋和征收必须基于法律的根据进行, 没有法律的根据, 国家就不能课赋和征收税收。这里所说的法律, 是指狭义的法律。”⑥根据税收法定主义,燃油税立法权当然是属于作为人民代议机关的全国人大。“从长期来看,随着我国改革从摸石头的路径依赖淡出,国务院承担的大量的立法任务将逐步回归人大,税收法定原则的国际含义才能在中国具有普适性。”⑦

我国个别法律涉及到了税收法定主义的一些内容,但尚没有完全确立税收法定主义原则。《立法法》中对税收事项仅仅规定为一种“相对保留”的事项,不仅在理论上对税收法定原则有所偏离,而且实践中由于上世纪八十年代将“工商税制改革”、“经济体制改革”和“对外开放方面”的税收立法权授予了国务院,,使得税收法定原则更难实现。《税收征收管理法》由于主要是一部具体实施税法的程序规定,其调整范围涉及到税收立法行为也不太妥当。

徒法不足以自行,我们必须针对具体国情,有步骤、分阶段的推进税收立法的改革。“考虑到现阶段我国税收法律体系尚未完善和全国人大及其常委的立法能力有限, 可以考虑重新制定法律授权国务院就立法条件尚不成熟的事项制定行政法规。但应明确授权的目的、范围、期限和监督。”⑧一方面,要严格限制授权立法,八十年代那种“一揽子”式授权立法应该被废止,应该实行“一事一权”的授权方式。另一方面要早日明确税收法定主义原则,涉及税收的重要立法事项应该由全国人大制定法律。全国人大对国务院要实现授权与限权的合理划分, “不仅要防范行政权力的滥用, 而且还需要有一个有效的政府来维持法律秩序,借以保障人们具有充分的社会和经济生活的条件。赋予行政机关以立法权力应该尽量有限度,并应周密地规定立法的范围和目的”⑨。

注释:

①王名扬.英国行政法.北京:中国政法大学出版社.1987. 108.

②[法] 孟德斯鸠.张雁琛译.论法的精神.北京:商务印书馆.1961.154-157.

③张艳.授权立法论.黑龙江省政法管理干部学院学报.2004(1).

豐豑王建平.论税收法定主义.税务研究.2005(2).

⑥刘莘,王凌光.税收法定与立法保留.国家行政学院学报.2008(6).

⑦马光远.燃油税的立法权究竟属于谁.出自马光远博客(检察日报约稿).http://blog.sina.com.cn/s/blog_558acfe80100ch6n.html?tj=1.

⑧刘莘,王凌光.税收法定与立法保留.国家行政学院学报.2008(6).

⑨张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究.法律出版社.1996 .624.