中国应对气候外交的政策选择

陶正付

摘要:随着世界各国对气候变化问题的日益重视,气候外交开始成为外交舞台的新主角。气候变化问题正演变成一个涉及全球环境、国际政治、世界经济、国际贸易等问题的复杂议题。作为一个负责任的大国,中国必须充分利用自身的影响和地位,积极开展国际合作,推动气候问题的最终解决,同时采取正确的措施维护自身的国家利益和发展中国家的权益,维护世界正义。防止气候问题衍生是发达国家主导世界政治经济秩序的新工具和发展中国家面临的新“壁垒”。

关键词:气候外交;国家利益;发展权;主导权

中图分类号:D601文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0277-03

进入新世纪以来,环境污染和气候变化对人类的威胁,日益引起国际社会的重视,围绕全球气候问题的国际交锋愈演愈烈,气候问题政治化趋势日益明显,气候问题正逐渐衍生为发达国家主导世界政治经济秩序的新工具和发展中国家面临的新“壁垒”。这对世界局势和国家关系的发展以及各国发展模式的调整都将产生深远的影响。气候外交开始走上前台,成为各国尤其是大国外交的核心内容之一。面对愈演愈烈的气候外交及其汹涌暗潮,我国何以应对?

一、始终把国家利益放在第一位

把国家利益放在第一位始终是我国外交政策的核心。中国作为一个发展中国家,至今仍有近6 000万人生活在贫困线下,因此对中国来讲,经济发展的这条主线决不能丢,重中之重应该是治理。因环境气候问题而牺牲经济发展是不可取的,甚至会引起严重后果。据国家有关部门推算,中国煤炭使用率每下降1%,中国GDP下降0.64%,470万人失业。对此国家发改委副主任张晓强在2007年达沃斯论坛上表示,“不能因为环境问题,就根本不发展,要统筹兼顾环境保护和持续发展。”①

在人类自1850年以来因为使用化石燃料而排放的所有二氧化碳总量中,中国所占的比重还不到8%,而美国的这一比例是29%,西欧的这一比例为27%。从1950年到2002年,中国化石燃料燃烧排放的二氧化碳只占世界同期累计排放量的9.33%。从1950年到2002年的50多年间的世界平均排位来说,中国人均二氧化碳排放量只占到第92位。即使我国的碳排放总量将在2020年前超过美国,那时的人均碳排放量依然远低于发达国家水平。②因此,中国对气候变化不负有主要责任。另据现有国际和国内研究结果,可以估测,气候变暖对中国发展的风险性,在世界各国排序中处于中等水平或中等偏低水平。我国肯定不属“高风险”之列。同时,国家经济结构持续并引向深层的变革、广泛的并受到商业利益激励的技术创新、国内和国际环境法规的全面而严格的实施等因素导致的能耗下降,意味着我国拥有巨大的“无成本”碳减排潜力。所谓“无成本”,是指这些活动的实施成本不是为着碳减排,而是为着其他的经济或环境目的,但它们同时也产生碳减排效果。这种“无成本”碳减排能力是我国参与全球减排事务的重要而宝贵的资本。也有助于我们减缓全球气候谈判的压力。因此,因环境气候问题而牺牲经济发展至少在目前并不具有紧迫要求。

但另一方面,我国又是气候灾难频发,自然灾害比较严重的国家。因此我国在经济和社会发展中必须要始终重视气候变化对我国的不利影响。节能减排,防止气候变暖是我国经济发展的应有之意。可见维护国家利益必须在经济发展和节能减排中寻找最佳结合点。但我国的温室气体减排研究起步较晚,比较薄弱、落后,它远不能为我国参与全球减排谈判提供及时、充分、准确的知识、理论支持。为了适应我国参与全球减排谈判的需要,尤其是适应我国减排谈判策略调整的需要,一方面应充实和开拓以下方面的研究:重新评估全球气候变暖对中国发展的风险性;评估中国的无成本减排的CER(经确认减排量)资源;中国强制性减排手段与排减成本;中国CDM项目的CER的认证和价格;中国参与CDM的方式选择;中国减排外交的立场与策略等等。另一方面在“后京都议定书”谈判中,我国要坚持“气候变化公约”和《京都议定书》的基本原则,并以此为出发点和重要法律武器,尽力延缓承担强制减排义务。目前看来,“后京都议定书”的谈判主要面临两难:如果脱离气候变化公约,单纯以发达国家和发展中国家的共同强制减排作为核心议题,谈判肯定会陷入僵局。而片面强调发达国家的强制减排义务同样可能导致美国等发达国家的淡出。在此情况下,以“气候变化公约”为基础,以促进和切实实现发展中国家的发展权为核心,以替发达国家设定帮助发展中国家实现发展权方面的强制性义务为主要目标,有可能成为打破谈判僵局的关键。即所谓:发达国家两个人可以拥有一辆小汽车,发展中国家也必须至少拥有坐公共汽车的权利。

二、做一个负责任的大国

作为世界人口最多的地域辽阔的国家,中国是全球气候变化的最大受害者之一,最大的利益相关者之一。中国现时排放量仅次于美国位全球第二,预计不久将超越美国,“全球暖化”问题已被提升至联合国安理会的层次,或有可能成为国际社会间的重要政治承诺,远超“京都协议书”所代表的国际道义责任,而中国作为联合国安理会常任理事国之一,将难以置身事外。作为负责任的发展中大国,中国既要切实维护自身的可持续发展利益,又要面对即将成为全球第一排放大国所面临的各方面的巨大压力,21世纪的中国必须要同时应对两大挑战:一是要保证经济的持续稳定增长,消除能源消费结构不合理造成的环境破坏和温室气体过度排放,降低经济发展真实成本(主要体现在外部成本上,中国煤炭使用每年的外部成本高达1 000亿美元)。二是在国际社会扮演一个负责任的利益相关者的角色,承担国际责任,推动与美国等大国的合作,共同提供全球公共产品。中国的发展不可能再重复西方国家工业化过程所走过的道路,不可能再充当“追随者”的角色。中国在实现绿色崛起的同时,必须在应对全球气候变化上发挥“领导者”的作用。

事实上,中国对控制气候变化一直在做着自己的贡献。1998年5月,中国签署《京都议定书》,充分显示了中国政府认真对待气候变化问题的诚意和决心。2007年6月,国务院成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组,制订颁布了《应对气候变化国家方案》。成为我国第一部应对气候变化的全面的政策性文件,也是发展中国家颁布的第一部应对气候变化的全面的国家方案。2007年9月,中国政府发布了《可再生能源中长期发展规划》。中国共产党第十七次全国代表大会更是第一次把建设生态文明写进执政党的政治报告,并强调“加强应对气候变化能力建设,为保护全球气候做出新贡献”。在2007年的APEC会议上,胡锦涛主席介绍了中国在控制温室气体排放方面采取的措施、取得的成就和确定的目标。并承诺到2030年时中国要将单位GDP的温室气体排放量减少25%。并代表中国政府首次在国际会议中提出了应对气候变化具体、务实的合作建议。

中国政府的努力受到各方积极评价和支持。英国外交部负责气候变化问题的官员约翰·阿什顿说,中国在控制排放和高效使用能源方面做出了努力,在全球二氧化碳排放增加问题上指责中国是没有道理的。他在接受英国广播公司的采访时说,中国已制定出应对气候变化的全国性策略,努力控制排放和高效使用能源。①《联合国气候变化框架公约》秘书伊沃·德布尔就表示,中国通过提高能源部门效率以应对全球变暖的做法是一种积极的行动,“非常令人鼓舞”。德布尔称赞说,为应对全球变暖,中国不仅在能源方面提出了节能减排的措施,而且还将气候变化与中国迅速发展的经济、能源安全以及公共卫生联系在一起,这表明中国政府将应对气候变化作为进一步发展的一部分。②

四、开展国际合作,维护全球利益

基于历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家、发展中国家的人均排放仍相对较低的判断和结论,“气候变化公约”明确规定了著名的“共同但有区别的责任”原则,它好似一纸判决,判定了发达国家在导致和应对气候变化方面应负主要责任,不仅如此,“气候变化公约”第4条第7款还明确规定:“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺,将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行,并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。”这一规定明确了发达国家在促进和实现发展中国家的发展权方面承担的不可推卸的主导责任。

但发达国家目前做的远远不够。它们在国内投入大量金钱,即使是个别适应气候变化的项目,当中涉及开支,亦远超它们向穷国提供的援助。以英国为例,作为最大捐助者,至今只向国际社会作出约3 800万美元援助,与此同时,该国投入在伦敦地下铁路冷却系统的经费却高达3.47亿美元;在荷兰,对外总共援助约1 800万美元,但对内单是兴建堤坝防洪的开支已高达29亿美元。

而对于发展中国家急需的环保技术,发达国家更是壁垒森严。比如说,中国煤的储量十分丰富,如果中国掌握了“碳捕获与储存”技术,那么中国就可能在温室气体排放量将大为降低的同时保证国民经济的平稳发展。但直到今天,西方掌握这一技术的国家仍然不肯对中国开放该技术,连“低价转让”也不同意。这自然会让发展中国家的人们心存疑虑:既然环保是一件有利于全球的“共同”事业,那么西方发达国家能不能负责任地对发展中国家开放环保技术,而不是利用手中的技术,企图再次从发展中国家的减排努力中榨取暴利?

不仅如此,在全球化的推动下,气候问题政治化趋势明显加速。气候问题正在衍生为发达国家主导世界政治经济秩序的新工具和发展中国家面临的新“壁垒”。发达国家利用政治经济技术上的优势,在全球气候谈判中强行推行霸权主义和强权政治。比如,在国际贸易中设置绿色贸易壁垒,在国际贸易谈判中增设环保条款(如征收国际碳税),以及欧盟强行推行全球能效协议等。未来,国际贸易政策有可能受到影响,发展中国家产品可能会被发达国家以“高碳”名义拒之门外。更值得警惕的是一些发达国家提出的所谓建立一个广泛的国际政治联盟,通过政治和外交手段来解决“气候变化”威胁的主张,如2007年6月“八国峰会”上,英国提出虽然目前无须寻求安理会对不履行环保义务的国家采取制裁行动,但若问题持继恶化,将有需要在联合国、八国集团和欧盟等层面推动相应的激励和惩罚机制。即是说,“全球暖化”或有可能演变成如“核不扩散条约”般具政治约束力的协议,拒绝加入将被国际孤立甚至遭到制裁。这极有可能为将来发达国家以气候问题为借口干涉发展中国家内政开先河。

对此,中国政府必须保持清醒头脑,在气候外交上旗帜鲜明地表明自己的立场,维护发展中国家的权益,维持世界正义。必须坚持始终气候变化是环境问题,但归根到底是发展问题,国际社会应树立新的利益观和合作模式,积极开展务实合作;要坚持《联合国气候变化框架公约》确立的共同但有区别的责任的原则,发达国家应完成《京都议定书》确定的减排目标,向发展中国家提供帮助,并在2012年后继续率先承担减排义务;在现阶段向发展中国家提出强制性减排要求是不合适的。当然,发展中国家也应在力所能及的范围内,根据自身情况采取措施,为促进全球可持续发展作出积极贡献,但归根结底发展权是发展中国家最基本的人权,选择什么样的发展道路和发展模式是其内政;中国要坚决反对任何国家以气候问题为借口干涉发展中国家内政。

气候变化问题关系事关所有国家的切身利益,因此也只有通过所有国家的国际合作才能最终得以解决。作为一个负责任的大国,中国要积极开展有效的国际合作,创造应对气候变化的新的治理框架和模式,协调各国利益,推动美国等高排放国家改变现有的能源消费结构和高能耗的生活方式,推动大国合作,重构与气候变化有关的国际组织或国际公约,为气候问题的最终解决创造条件。

应对全球气候变化,各国政府需要多种合作方式,需要多种行动机制。目前,中国已经参与了几乎所有领域的国际合作内容,比如,中国已与全球环境基金、世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署等国际组织和机构,建立并发展了在资金、技术与信息等方面的合作。在实践清洁发展机制(CDM)方面①,我国也走在了世界的前列。作为世界上最大的二氧化碳排放权供应国,中国已经开始成为有关国家的重点投资目标。据报道,目前世界上最大的CDM个案已由日本新日铁公司和三菱商社与中国山东东岳化工联手完成,合作项目的二氧化碳减排量可达1 000万吨。据国家气候变化对策协调小组办公室CDM官方网站的信息,中国已批准300多个CDM项目,其中,去年年底以前批准的255个项目预计减排7.5亿吨。

我国还与美国、欧盟开展了富有成效的合作。中美两国签署了生物燃料合作协议,从而为两国共享在该领域的先进信息和技术创造了条件。早在2001年9月,江苏南通市环保局与美国环境保护协会积极合作,经过近一年的技术准备和协调磋商,南通市实现我国首例二氧化硫排污权的成功现金交易。参加过当年交易技术指导的美国环境保护协会专家对《中国投资》记者说:“这是中国真正意义上的首例现金排污权交易,它与现在欧盟气候交易所、美国芝加哥气候交易所正在进行的气候交易并无二致。②

欧中气候合作也在不断加强。在2007年举行的第十次中欧领导人峰会上,欧盟表示将给中国提供5亿欧元的贷款,帮助中国应对气候变化。另外,欧盟希望和中国在可再生能源领域合作,希望签署在北京建立清洁能源中心的协议,并将在北京成立“欧盟智能能源技术中心”。

但同时,在更广泛的合作领域,中国不仅要以合作者更要以积极推动者和负责任的领导者的身份活跃在国际舞台上。比如在适应性问题方面。③为了进一步增强发展中国家对气候变化的适应能力,在以中国为首的广大发展中国家的强烈呼吁和要求下,国际社会在“气候变化公约”的框架下分别设立了“特别气候变化基金”、“最不发达国家基金”和《京都议定书》的“适应基金”。这些基金均属自愿性质,由欧盟、加拿大等西方国家自愿出资设立。近年来,专责全球环境事务的联合国环境规划署(UNEP)也开始越来越多地关注气候变化中的适应性问题。目前,UNEP正与联合国人居署合作发起一项有关印度洋岛屿和非洲西部岛屿的区域适应性项目,其目的在于减少城市海岸带对气候变化影响的脆弱性。由UNEP发起的“东部非洲和南部非洲将气候变化适应性和脆弱性纳入可持续发展政策规划及实施”项目也于2005年进入实施阶段。可惜的是,发达国家在履行上述义务方面还存在着巨大差距。例如,在首当其冲的适应性方面,发达国家的诚意和努力就远远不够。迄今为止,发达国家只承诺拿出1.82亿美元给所有为贫穷国家而设的适应基金,其中49个最不发达国家只获得4 800万美元。据估计,仅最不发达国家迫切需要的紧急适应项目就需要10—12亿美元,差距之大可想而知。因此,如何利用大国地位,积极斡旋,推动大国合作,特别是督促发达国家真正履行承诺,负起责任,共同推动气候问题的解决,中国还有许多工作要做。

在气候变化国际合作中,只要我们高举旗帜、坚持原则、趋利避害、合作共赢,进一步树立我国负责任大国的形象,争取尽可能大的发展空间、尽可能多的资金和技术支持、尽可能好的外部环境,我们就能更好地维护国家根本利益,实现经济发展和气候治理的双赢,打赢这场非传统安全领域的“卫国战争”。