浅议我国事业单位的预算管理

卢 焜

摘要:近年来,随着我国事业单位体制改革的深入和市场化进程的加快,我国事业单位的管理水平也在不断提高,有效地实现了资源的合理配置。但同时,现行的事业单位预算管理依然存在着很多问题,尤其是在预算管理的执行上还急需改进。在分析我国事业单位预算管理的基础上,从事业单位预算管理制度的实施现状出发,分析我国事业单位预算管理方面存在的问题,并就如何提高我国事业单位预算管理水平提出相应的对策和建议。

关键词:事业单位;预算;预算管理;效率

中图分类号:F811.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0116-02

一、事业单位预算管理的重要性

预算是现代管理理论中一种重要的管理手段,包括预算管理思想和预算管理工具两个方面。一般而言,预算是指收集和整理有关预算数据,并且尽可能地按照预算内容和要求实现预算管理目标的过程。预算就其实质来讲,最主要的特征在于着眼于未来,即预先确定行动方案。预算管理的范围非常广泛,从国家、企业、政府、组织等,均可以用预算管理思想和预算方法进行管理。预算管理从20世纪90年代开始在我国被广泛推广和应用。

随着社会主义市场经济的逐步深入发展,我国事业单位预算制度也适应时代的发展要求进行改革,这些事业单位预算制度作为我国财政分配和宏观调控的重要手段不断得到增强,在稳健财政政策、促进公共服务均等化、深化财税制度改革等方面,起到了积极的作用。具体表现在以下几个方面:

(一)事业单位实施预算管理制度可以合理有效地集中财政资金,保证国家财力供应。事业单位在社会生活中按照预算管理制度,从政治经济形势发展的需要和国家整体利益出发,运用预算手段进行资金的征集和统筹安排。通过预算征集来的资金,一方面为保证事业单位各部门职能的正常运转提供了重要的物质条件,同时也有效地保证了各级事业部门和单位各项社会经济政策的顺利实施。

(二)事业单位可以通过预算管理实现财政资金的合理分配。通过一定的手段、渠道和途径聚集的资金,必须通过一定的方式和手段进行再分配,才能达到财政预算的目标。这其中财政预算发挥了重要的作用。财政资金通过财政预算手段,合理地流向预算各部门,为社会经济建设提供资金。

(三)事业单位实行预算管理可以实施国家监督的重要作用。预算是一国编制的一定时期内的财政资金收支总状况。通过预算收入可以反映国民经济发展规模和经济效益水平,反映各项建设事业发展的基本情况。因此,通过预算管理制度,事业单位可以掌握国民经济的运行状况、发展趋势和出现的问题。通过预算收集的这些信息、传递和分析,可以提高事业单位制定政策的准确度,更好地促进国民经济稳定协调发展。

二、我国事业单位预算管理存在的问题

近几年,随着我国事业单位预算改革的逐步深入,我国事业单位在预算管理上取得了很大的成绩。但同时,也还存在着很多问题需要解决。主要表现在:

(一)预算管理观念落后,意识薄弱

现行的事业单位的预算管理存在不科学和不切实际的问题。从事业单位的领导到员工,并没有建立起科学的预算管理体制和科学意识,简单地为获取预算结果而编制预算。而对于预算制度比较重要的执行过程则关注甚少,使得预算编制部门难以调动各个职能部门积极参与预算,更缺少条件和动力进行必要的调研、论证,导致财政资金使用效率低下,使得预算管理失去了应有的作用。

(二)尚未建立科学的支出标准和预算定额体系

科学的支出标准和预算定额是事业预算制度的核心。但直到目前,我国事业单位预算体系中依然未建立起科学的预算支出标准和预算定额体系,这在很大程度上使得我国事业单位的公共服务成本大大脱离实际,降低了事业单位预算制度的效率。具体表现在:各类经费之间的划分标准不明晰、不统一;预算制度执行的随意性比较大,缺乏强制性的约束标准;定额管理不规范,难以形成准确的资金分配的基础数据支持。这些都导致事业单位的资金使用效率受到了极大的影响。

(三)预算管理制度执行中随意性大,缺乏相应的约束机制和控制机制

目前,虽然我国的事业单位预算管理制度已经取得了很大成就,但在审批立项控制机制方面,依然存在约束力不强的问题。主要表现在预算制定过程中,对预算层层分解随意性较大,临时性、计划外支出很少受到预算制度的约束;其次是预算执行中,实际执行情况和预算制度严重脱节,相关人员随意改动项目内容,提高费用标准、扩大支出范围等现象频频发生,导致贪污腐败行为时有发生。最后是预算执行结果缺乏严格的考核和评价机制,难以形成对预算管理制度的约束,使预算管理制度失去了本来的作用和意义。

(四)预算管理制度透明度低,法制性难以保证

法制性是事业单位预算管理的一种重要的特征。它要求事业单位在编制预算时,从编制、成立到执行结果,都需要符合相关的法律程序,都要经过立法机关的审查批准。即政府预算是一个具有法律效力的法律文件,公开性和法治性是其最本质的特征。而这几年以来,我国事业单位预算管理制度的实践表明,我国事业单位预算缺乏应有的公开性,在实施中难以形成有效的监督,使得事业单位预算的透明度极低,不利于事业单位预算管理制度的深入进行。

(五)预算管理制度编制方法不科学

预算管理中预算的编制方法对于保证预算管理的科学性、合理性和有效性具有重要的意义。目前,比较普遍使用的是滚动预算和零基预算两种编制方法。我国事业单位的预算管理制度是以推进事业单位零基预算作为预算编制方法来推进的,目的在于破除往年预算管理对今年预算管理的影响,根据部门和单位的职责、任务、目标以及实际需要和实际情况,结合可用的财力物力来编制新的预算制度的一种方法。但在实践中,大部门预算单位仍然习惯于套用在上年预算基础上调整本年的预算数的方法,零基预算的预算编制方法难以落到实处,导致预算结果不符合实际情况,造成了财政资金的巨大浪费和闲置。

三、提高我国事业单位预算管理水平的对策和建议

造成我国事业单位预算管理水平低下的原因有很多,既包括认识上的原因,也包括体制性的障碍,应从提高认识水平、完善激励制度建设和监督体制建设等几个方面来提高我国事业单位预算管理水平。

(一)要提高对财政预算管理制度的认识

现阶段,虽然我国事业单位大都按照公共财政的要求,实行预算管理体制改革。但实际上,大部门单位并未从思想上认识到预算管理的重要性,在编制、执行预算管理制度过程中,受旧的惯性思维和习惯做法的影响比较严重,不科学、不规范的现象依然存在。要改变这种预算管理水平低下的状况,只有加强认识、改变观念。一方面要认识到实行财政预算管理制度是一种自我约束、自我发展的机制,要认真贯彻实施;另一方面,在制定执行预算管理制度过程中,要提高部门间资源的整合,编制科学合理的预算计划,强化预算管理约束,实现预算管理目标。提高预算管理的认识是推行预算管理的重要基础工作。

(二)建立科学的支出标准和定额管理制度,健全约束机制

要建立健全科学合理的财政资金支出管理制度,加强财务制度建设,建立有效的支出约束机制。在部门之间要合理安排财政资金和合理分配项目经费,强化支出的计划性,建立健全严格的经费开支审批制度和量化考核机制。对可以实行定额管理的部门,要考虑实施定额管理制度。要在充分考察论证实际的基础上,运用技术革新和管理方法改革,制定和修订各项技术的经济定额,建立和健全定额体系,并要采取有力措施保证定额管理制度的贯彻实施,从制度和体制上保证财政资金支出的科学性和合理性。

(三)改革财政资金审批立项制度,纳入审批法制化轨道上

要加强我国预算管理制度的法制化建设,从立法方面强化预算管理的规范性和科学性,强化审批立项约束机制。《预算法》要对预算审批管理制度做出强制性规定,预算支出必须经过人代会审议批准通过,任何单位或个人都不得随意变动;特殊情况需要变动增加支出时,必须报经人大常委会批准通过,从法律角度保证审批制度的不滥用,保证预算编制的科学性和预算执行的权威性,杜绝审批腐败带来的预算管理资金流失。

(四)建立科学的预算编制方法

科学合理的预算编制方法是预算管理制度顺利实施的重要保证。在事业单位预算管理制度改革中,要加快推行“零基预算”的预算编制方法,摒弃传统的在上年基础上调整的老做法,积极吸收和采用新的、科学的预算编制方法。“零基预算”的编制方法是一种比较科学并切合实际的编制方法,它在充分考察单位人员、业务发展等要求基础上,综合历史和未来的因素而实施的一种编制方法,可以很好地提高部门和单位资金的使用效率,提高资金的使用效益。

总之,我国事业单位实行预算管理制度是我国财政改革的必然方向,是一项系统工程。必须以加强预算管理改革各项相关工作为基础,结合多种手段为依托,扎实推进事业单位预算管理制度改革,使我国事业单位预算管理制度得到进一步规范和完善。