论对行政自由裁量权的控制

宋　丽

[摘 要]行政自由裁量权已经成为行政管理的重要组成部分，行政自由裁量的存在有其合理性，但自由裁量权也容易被滥用，因此对其进行控制尤为重要。笔者在此就行政自由裁量权的控制问题提出了一些解决方法。

[关键词]行政自由裁量权 控制

作者简介：宋丽，1978年生，女，汉族，吉林省榆树市人，硕士，助教，辽宁省渤海大学商学院。

一、行政自由裁量权存在的原因

（一）弥补成文法的局限性的需要。法律具有稳定性和滞后性，法律规范具有权威性、严肃性，一经制定和颁布，绝不能随意修改、中断、废弃。法律规则的稳定性确保法律的权威性和严肃性，使人们有规可循。如果朝令夕改，随意中断效力，会使人们无所适从。法的权威性和稳定性是其优点，也是其弱点，这就是法律的滞后性。行政管理事务是复杂多变的，尽管立法者努力的做到使行政法规范具有前瞻，但仍无法做到事无巨细、详尽无遗的规定。因此，行政自由裁量权作为确保政府充分发挥能动作用和弥补立法不足的重要方式，就得以合理存在并不断扩大。

（二）行政管理高效原则的要求。行政管理高效原则要求行政管理人员的决策符合客观规律，办事高效，运转协调，行为规范，达到既定目标。行政执法人员为提高行政效率，必须拥有在法律规范的范围和幅度内因地制宜，灵活迅速地处理行政管理事务的权力。如果行政法律规定过于缜密，行政管理人员毫无自由裁量的余地，必将束缚其手脚，使行政管理的效率降低。

（三）实现社会公正的要求。现代社会，政府职能越来越复杂，涉及社会生活的各个领域，行政管理活动的专业性和技术性因素大大增强，行政机关具有立法机关不具有的专业优势，允许行政机关在实施行政管理时，考虑到具体社会关系的特殊性，在法律规定的原则和范围内发挥主观能动性，最大限度地保证立法意图的实现。从而实现实体正义。

二、对行政自由裁量权控制的必要性

（一）这是权力运行的一般要求。权力就其本质来说具有自我腐蚀和自我扩张的特性。因此，对权力的规范和制约就成为权力健康运行的一条规律。行政自由裁量权作为行政权的一种表现形式，它赋予权力行使者更大的灵活性，因此对行政自由裁量权规范和制约，使其运行在一定的限度内，这符合权力健康运行的一般规律。

（二）这是行政法治的要求。行政自由裁量权所追求的正是以最经济效率的方式来实现行政法治公正的价值目标。在行政法治的框架下，建立公平与效率的均衡机制，对行政自由裁量权加以控制，保证行政自由裁量权力的正义功能的同时，保证其效率价值取向的实现，使公平与效率获得双赢。

（三）这是保障行政相对人权利的需要。当行政自由裁量权被滥用时，对相对人造成损害，会增加其不应有的义务或减少其权利。使行政行为显失公正，相对人会对行政行为产生抵触情绪，造成了行政相对人对政府的不信任，不配合，违背了行政权行使的宗旨。

（四）这是保证政府职能得以实现的基本条件。行政自由裁量权存在的目的是为了有效地实现政府职能，然而，行政自由裁量权本身却不会自然朝着政府职能指向的目标运作，相反，具有滥用的可能，如果滥用这种权力，则会使权力的运作背离政府职能的目标指向。因此，规范和制约行政自由裁量权，保证其合理运用，这有利于提高权力行使者的廉洁性，并最终成为政府职能得以实现的必要条件。

三、对行政自由裁量权的控制

（一）完善行政立法。由于受传统立法观念的影响，我国行政立法采取“宜粗不宜细”的立法思想，行政法律规范中弹性条款过多，可操作性较差，这便导致了行政执法主体的自由裁量权过大。因此，要改善我国的立法现状，就要限制过量的弹性条款，增强法律规范的可操作性，对行政自由裁量权进行细化，使之更加明确，便于操作，减少主观随意性的产生。

（二）加强行政系统内部监督控制体制。行政内部监督是行政自由裁量权监控体系中的重要一环。由于行政机关对行政工作内容相对较熟悉，易于判定自由裁量权行使的适当与否。同时，行政机关内部监督程序更加便捷，有利于及时纠正滥用自由裁量权的行为。这种内部监督机制包括一般监督、行政复议和行政监察。1、一般监督是按照行政隶属关系进行监督，上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行使自由裁量权的行为进行监督，通过改变和撤销不当的裁量行为，对其进行纠正并追究责任。行政复议对自由裁量权合理性的行使有着不可替代的作用。2、行政复议是复议机关对自由裁量行为进行全面审查。即审查其合法性，有审查其合理性，且有将抽象行政行为纳入救济的范围的趋势。行政复议可以弥补司法审查的不足。3、行政监察是由专门的监察部门，依照法律和政纪，对行政机关及其工作人员的职务行为，实施监督和纠察的法律监察活动。行政监察人员有调查、劝告、惩戒的权力。行政监察在对自由裁量权实施行政自控体系中处于举足轻重的地位。

（三）加强行政程序对行政自由裁量权的制约。行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限。行政实体立法再完备也难以规范行政自由裁量权行使的各个环节，于是各个国家通过行政程序作为防止权力滥用的工具。行政程序要求执法者行使权力的每一步骤都纳入法律约束，违反程序要求受到法律制裁，这些程序包括情报公开、告知和听证、中立、职能分离和时效制度。

（四）扩大法院对行政自由裁量行为司法审查的范围。受行政诉讼受案范围的限制，使法院对自由裁量行为的监督有很大的局限性。笔者认为，应扩大法院的受案范围。1、应明确人民法院对自由裁量权的司法审查，不仅限于合法性的审查，还应包括对其合理性的审查。我国的行政复议实行合法性审查与合理性审查并重的原则。行政诉讼的审查根据《行政诉讼法》第5条的规定，人民法院审查行政案件对具体行政行为是否合法进行审查，第54条第4项有规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。可见，法院的司法审查时合法性审查为主，合理性审查为例外的原则。大量的实践证明，这一行政诉讼审查原则效果有限，行政相对人的权益往往得不到应有的保护。因此，赋予合理性原则以独立的地位，司法审查实行合理性审查与合法性审查并重的原则是很有必要的。2、应把滥用自由裁量权的抽象行政行为纳入司法审查范围。我国行政诉讼法规定法院只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为，而抽象行政行为的对象又是不特定的，因此，抽象行政行为一旦被滥用，造成的损害可能更严重。目前，也有把抽象行政行为纳入司法审查的趋势。

（五）重视执法队伍建设，提高执法人员的素质。众所周知，要使行政自由裁量权的行使做到合法、合理，首先必须具备两个前提：一是行政法律、法规及其精神必须为行政执法者所正确理解。二是行政执法者必须本着对行政相对人负责的态度来行使自由裁量权。前者要求行政执法者必须具有较高的法律专业知识和政策水平，即较高的业务素质，后者则要求执法者具有良好的政治素质。这样执法者才能在实际执法中保证行政自由裁量权的正确行使。因此提高执法者的素质至关重要。

参考文献

[1]韩小平，《对行政裁量权的几点法理思考》，《山西省政法管理干部学院学报》，2001年第3期

[2]周云帆，《对行政裁量权的司法审查》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2002年第4期