海外行政诉讼简易程序制度介评

冯林林

摘要目前西方大多数国家的行政诉讼制度中都存在简易程序,普通法系国家不区分公、私法,行政诉讼程序与民事诉讼程序适用同样的法律和程序,对其不作介绍。大陆法系国家自上个世纪末以来纷纷建立行政诉讼简易程序制度。对海外行政诉讼简易程序的介评有助于我们进一步认识其具体制度设计,为我国行政诉讼简易程序的构建提供借鉴经验。

关键词行政诉讼简易程序范例诉讼

中图分类号:D93/97文献标识码:A

1海外行政诉讼简易程序制度概况

1.1法国

1973年法国的行政诉讼法典中规定:每个行政审判庭设1名审判长,3名行政法官。对行政案件的判决原则上由3名行政法官(包括审判长在内)合议做出,某些简单的行政案件可由1名行政法官代表单独判决。法国在全国设立了33个地方行政法庭,并规定行政法庭在其管辖区域(各省)内,可以由审判长委派一名行政法官代表,单独判决简单的诉讼案件。行政法官代表只是对当事人提供便利条件,当事人仍然可以直接向行政法庭起诉。这在事实上承认了简易程序在行政诉讼中的存在。

法国行政诉讼简易程序设置的特点在于:首先,简易程序适用的范围是“简单的行政案件”,采取了法官具有广泛自由裁量权的概括式标准。其次,一般实行书面审查,节省了开庭审理案件花费的大量时间和程序成本。第三,实行法官独任制程序,体现了对案件繁简分流的思路。第四,赋予当事人程序选择权,简易程序启动与否完全由当事人自由选择。

1.2德国

由于德国的行政诉讼程序冗长,行政法院积压了大量的行政诉讼案件,德国在1997年修改“行政法院法”时,建立了“法院裁决”和“范例诉讼”两种简易程序制度。“法院裁决”程序适用于“诉讼事件在事实上或适用法律上并无特别困难,或者事实之内容已臻明确”的案件。此为简易程序适用范围的实质标准。“范例诉讼”程序通过将预先设定的、格式化的程序,适用于大量性质或内容相同的“大宗诉讼”或“大批诉讼”案件。“范例诉讼”程序适用标准是一种形式标准。

德国行政诉讼简易程序的特点是:

1.2.1审级不限。一审和二审均可适用简易程序,二审适用简易程序的条件是:一审中已有言辞审理,事实比较清楚,且经当事人同意。

1.2.2独任制与合议制并用。一审适用简易程序,一般是由一个法官进行独任审判。二审适用简易程序,一般也是由一个法官审理,但经常也有三至五个法官审理。对独任法官的资格是有限制的,见习法官在其任命后第一年内不得担任独任法官。

1.2.3实行书面审。法官采用书面审理的方式对案件进行审理,但法院在决定不经过言词审理直接进行裁判时,必须听取当事人的意见。如当事人在简易程序判决作出时及时请求言词审理,简易判决视为未作出。这一规定在案件事实调查上节省了大量的时间,加快了诉讼进程,同时又能兼顾当事人的法庭辩论权利。

1.2.4排除当事人程序选择权。“行政法院法”第6条第3款规定对法庭作出的将诉讼指定独任法官用简易程序审理的决定当事人不可争执,如果法庭没有指定独任法官用简易程序审理,当事人也不得反对。

1.2.5简易程序与普通程序之间的转换。已经用简易程序审理案件,在审理过程中发现不应当适用简易程序的,独任法官应当将案件移交法庭用普通程序审理,对于独任法官移交法庭审理的决定,当事人不可争执,案件移交法庭后不得再次改用简易程序审理。

1.2.6诉讼全过程的简化。包括口头起诉、口头答辩、简化判决书及送达方式。

1.2.7上诉与言词审理的选择。如果当事人对简易判决的结果有异议的,在法院裁决书送达1个月内,可以请求准许上诉或申请进行言词审理。

1.3荷兰

在荷兰,在对不同类型的行政纠纷采取不同的简易程序的理论主导下,行政诉讼简易程序呈现多元化趋势。荷兰行政诉讼中的简易程序,包括“简易程序” 、紧急审理程序、临时救济三种。

“简易程序”是对没有必要进入正式审判程序的案件所适用的程序。在庭前调查阶段,法官在审查原告的起诉和被告的答辩后,认为没有必要进行进一步的调查和听证,可中止调查并直接作出判决。“简易程序”适用范围包括法院明显没有管辖权、诉讼请求明显不能被接受、起诉明显没有理由、起诉明显合理的案件。法官判决后当事人不能向上级法院上诉,只能向原审法院提出异议。异议由合议庭审理,原审判法官不得参与对异议的审理。如法院决定异议不被接受或异议没有理由,则维护原判决;如法院认为异议合理,则撤销被异议判决,庭前调查从被中止的地方恢复进行。

紧急审理程序是对于一些情况紧急、如不尽快审结则易严重影响当事双方的权益的行政案件所适用的程序。紧急审理程序一般是缩短普通程序中规定的一些期限和省略反复答辩等程序。如法院在听证中发现案件不满足紧急程序审理的条件,或案件需要普通程序审理,可以决定改用普通程序进一步审理。

在有些情况下,虽然适用紧急程序审理,但对当事人而言诉讼程序仍太长,有可能因时间的拖延遭受重大损失,则可适用临时救济程序。临时救济程序的最大特征在于临时性,它并不是一个可以永久生效的裁判程序,可以由法院自行决定或根据当事人申请决定其失效时间。但如果是在已向法院起诉的情况下申请临时救济,法院在审理后认为进一步调查对案件的审理意义不大,可以立即作出判决。

荷兰行政诉讼简易程序的特点是:

首先,范围不同于传统意义上的简易程序。紧急审理程序与临时救济程序启动的主要原因并非案件的繁简,而在于时间的紧迫性。临时救济程序类似于一种诉讼中的保全措施。而“简易程序”的适用范围也囿于简单案件中的几类特定案件。因此,荷兰的行政诉讼简易程序,实质上可以说是一种针对特定类型案件的诉讼程序。

其次,审判组织的形式可以为独任制或合议制。

第三,依据简易程序判决的案件限制上诉,只能向原法院提出异议。异议成立的结果不是从头开始审理案件,而是从中间被中止的部分开始进行。

1.4我国台湾地区

我国台湾地区对适用简易程序案件范围的规定采用了形式标准,具体列举了适用简易程序的案件:(1)关于税捐课征事件涉诉,所核课之税额在新台币3万元以下者;(2)因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分而涉诉者;(3)其他关于公法上财产关系之诉讼,其标的之金额或价额在新台币3万元以下者;(4)因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其他相类之轻微处分而涉诉者;(5)依法律之规定应适用简易诉讼程序者。

可见我国台湾地区行政诉讼简易程序的适用范围的确定基本上以涉诉金额为主要标准,辅以对行政机关的轻微处分不服以及法律明文规定适用简易程序的两类案件。

我国台湾地区行政诉讼简易程序的具体规则为:

1.4.1简化审判程序。起诉及其他对外声明或陈述,都可以以言词进行。在有确定证据时,可以不需开庭审理,不经言词辩论,由法官直接进行书面审查并作出判决。简化判决书,对案件事实、理由,可以不分项记载,并且可以仅仅记载要领。

1.4.2采用独任制的审理组织形式。

1.4.3通过申请许可上诉或抗告程序对上诉作出限制。我国台湾地区学者认为,适用行政简易诉讼程序之事件均属轻微、简单事件,为减少诉累并提供迅速之权利保证,其裁判以从速为宜,故原则上应当禁止上诉或抗告。但是为保障当事人的权益,仍有必要在案件所涉及的法律见解具有先例性质的情况下,经最高行政法院许可,允许上诉或

抗告,以提供最后的救济途径。

2 海外行政诉讼简易程序制度之比较分析

从以上四个国家和地区的行政诉讼简易程序制度概况中,可以看出,海外各国家和地区基于合理配置司法资源、平衡公正与效率的现代司法理念,创建行政诉讼简易程序,具有许多值得我们学习借鉴之处,同时因各国家和地区司法制度、法律传统不同,彼此之间存在许多差异。比较各国家和地区行政诉讼简易程序制度设计的优劣,将为我国大陆地区设置行政诉讼简易程序制度带来极大的参考价值。

在简易程序的价值取向上,各国家和地区简易程序的设立都是为了加速案件进程、提高诉讼效益、节约司法资源、为公民提供有效法律保护,但在公正和效益的价值取向上的侧重点有所差异。德国由于普通程序案件审理期很长、程序过于复杂,一直面临着严重的案件积压的问题,因此德国简易程序在公正和效益的价值取舍上更侧重于效益。具体表现在德国简易程序的适用完全排除了当事人的程序选择权;一审和二审均可适用简易程序,二审中并不排斥独任制;当事人对简易判决结果有异议,请求言词审理后,法院如果坚持简易判决的理由并在裁判时予以确认的,则可不再陈述案件和裁判之理由。而法国、荷兰和我国台湾地区,在公正和效益的选择上,则较倾向于公正,更加注重简易程序的正当性。因为它们都没有出现德国那样严重的案件积压,简易程序的设置的原因中,更好的为公民提供有效法律保护的考虑占了重要地位。法国设置行政法官代表承担行政诉讼简易程序审判工作只是为了对当事人提供便利条件,当事人仍然可以直接向行政法庭起诉选择普通程序。荷兰行政法院的受案范围并不很大,行政机关有些造成公民损失的行为行政法院并无管辖权,而是由民事法院提供法律救济。因此,目前行政法院还没有出现负担非常重的情况,其简易程序设置的首要目的自然不同于德国。如荷兰的紧急审理程序及临时救济程序设立的根本出发点是为了保障当事人的重大利益能得到及时的救济。而我国台湾地区简易程序设置的目的主要是争取时间处理重大事件,实现司法功能所要求的“有效法律保护”。

在行政诉讼简易程序的适用范围上,法国行政诉讼简易程序适用范围是“简单的行政案件”,对于这一宽泛的概括式标准,法官具有广泛的自由裁量空间。德国的两种简易程序分别采用形式与实质两种标准。荷兰对于传统意义上的简易程序适用范围并不大,仅限于“法院明显没有管辖权、诉讼请求明显不能被接受、起诉明显没有理由、起诉明显合理的案件”的几类特定案件,但荷兰将紧急审理程序和临时救济程序也纳入简易程序范围,使得它的简易程序范围最为广泛。我国台湾地区采用的实质与形式双重标准,并以列举方式限制了简易程序的适用范围,这种明确的标准具有极强的可操作性,并对特定类型的案件区别对待,但范围偏于狭窄,限制简易程序功能的发挥。

从简易程序的启动来看,法国规定了当事人的程序选择权;荷兰的“简易程序”是否启动由法官在庭前调查阶段决定,并非自当事人起诉之初便已决定适用,这种启动方式更像是自普通程序向简易程序的转换,而紧急审理程序和临时救济程序均由单方当事人申请;德国和我国台湾地区都排除了当事人的程序选择权。是否赋予当事人程序选择权,各国家和地区学者都有自己的说法,如何衡量其利弊,成为一个需要深入思考的问题。

从适用简易程序的审级来看,法国、我国台湾地区仅限于一审,德国、荷兰一审、二审均可适用简易程序,这说明,对简易程序已有了更为宽泛的理解,一审案件和二审案件均存在案情简单可以适用简易程序的情况,只是简易程序的形式有所不同。是否在二审中适用简易程序,主要与各国家和地区的司法制度和实践需要有关。

从行政诉讼简易程序的审判组织来看,法国和我国台湾地区的简易程序完全适用独任制;德国在一审简易程序中适用独任制,二审简易程序适用独任制或合议制;荷兰根据简易程序的不同类型分别适用独任制和合议制。这说明,独任制和简易程序之间没有绝对的联系,独任制是审判组织的形式,而简易程序则是诉讼程序的类别。独任制和合议制都可以适用于简易程序,并没有一个统一的模式。不过,基于简易程序本身节约司法资源的目的,独任制仍被大量使用。

从审理形式来看,法国实行书面审理;德国、我国台湾地区均以书面审理为原则,言词审理为例外;荷兰须经由庭前辩论方进入简易程序。对于简易程序所使用的案件,通常只通过审查书(下转第184页)(上接第177页)面材料便可了解案情,得出正确裁判。固守口头审理方式,会造成不必要的成本浪费,而完全依赖书面审理,又难免有真伪不明或产生歧义的时候。因此,灵活运用这两种审理形式方为上策。

从行政诉讼简易程序的具体规则看,各国家和地区均在遵循简单、快捷的原则基础上,根据实际情况采取不同形式的简易程序规则,但大多包括口头起诉、口头答辩、灵活运用证据规则、简化庭审过程、简化判决书及送达方式等内容。并且行政诉讼简易程序呈现多元化的发展趋势,开始以不同的面貌适用于简单案件以外的特定行政案件。

从是否限制上诉来看,法国不限制上诉;德国规定在上诉与申请言词审理之间择一而行,如果选择上诉,二审同样可以适用简易程序进行书面审理,也就是说,上诉与言词审理的选择,也许不过是又一次书面审理与言词审理的选择;荷兰的“简易程序”判决不能上诉,只能向原法院复议;我国台湾地区规定提起上诉或抗告须经最高法院许可,而许可的前提较为苛刻。除法国外,各国家和地区或多或少对简易程序裁判的上诉作了限制,体现了对简易程序正当性的信心和对司法效益的追求。

3 海外行政诉讼简易程序制度对我国大陆地区的借鉴意义

海外各国家和地区的行政诉讼简易程序的作用和价值已被立法和实践的成功所证实。有以下几点值得我们借鉴:

3.1合理界定行政诉讼简易程序的适用范围。首先是为了达到简易程序提高诉讼效率、节约司法资源、方便诉讼的目的,应当明确行政诉讼简易程序的适用范围,以便于使简易程序得到与普通程序并行不悖的有效实施。其次,从本质上说,适用简易程序不可避免地会在一定程度上产生效益与公正的矛盾,简易程序的适用范围作为这一矛盾的平衡点,应作出合理的限定。

3.2在制度设计上充分考虑本国固有的诉讼模式。简易程序的设计和实际操作很大程度上依赖于司法者的态度及其所处的社会环境,需要考虑的因素至少应该包括:法律传统、司法的权威性、法官的公正性、法官的职业习惯及经验、社会主体和当事人对诉讼的态度等。

3.3设计方便快捷的审理程序。简易程序的“简易”应贯穿案件审理的全过程,包括起诉、庭前准备、庭审、判决、送达等各环节的简化,而不是仅仅将简易程序与独任制等同。但绝不可一味求速,而忽略了诉讼追求正义的实质。同时也要认识到,简易程序不等于普通程序的简易化,它既简化、省略了普通程序的环节,又有可能改变、替代普通程序的某些环节。简易程序独立于普通程序,需要建立起完整的配套制度。

3.4适应简易程序的多元化发展趋势。为适应行政手段的多样化,简易程序逐渐摆脱了以往单一的模式,开始适用于多种行政案件之中。我国应根据本国国情,构建多元化的行政诉讼简易程序制度,对不同类型的案件适用不同的审理程序,真正地做到繁简分流,最大限度的发挥简易程序的价值。