西安市新农村建设又好又快发展的对策研究

严　磊

摘要：科学判断和客观分析当前新农村建设所面临的机遇和矛盾，坚持以现代农业为抓手，以农民增收为核心，以农村基础设施建设为重点，以制度创新为保障，按照“多予少取放活”的方针指导实践，是实现西安市新农村建设又好又快发展的根本出路。

关键词：西安市；新农村建设；统筹城乡；又好又快；发展

中图分类号：F327.41文献标识码：A文章编号：1002-7408(2009)03-0059-03

一、西安市新农村建设面临的发展机遇

西安市现辖9区4县，102个乡镇，3162个行政村，农村人口408.9万人，人均耕地0.98亩，农民人均纯收入4399元，高出全省1754元。在中央一系列支农惠农政策的指引下，西安以促进农民增收为核心，大力发展都市农业，农村经济和产业化经营有了长足发展，农业“四大板块”和“十条特色产业带”已具雏形，农村基础设施建设和各项社会事业有了较大改善。同时，西安农村大多处于关中平原，农业生产条件较好，靠近中心城市和交通干线，既具有巨大的城市消费需求和空间，又在承接城市产业转移和分工配套、共享科教人才等资源方面具有明显优势，为新农村建设提供了极为有利的条件和良好机遇。

1、国民经济快速增长。工业反哺农业的局面逐步形成。西安在1999年人均GDP突破1000美元后，用了8年时间实现了从1000美元到2100美元的历史性跨越，工业化和市场化以至消费结构升级的进程都明显加快，尤其是“四区两基地”的迅猛发展，为经济社会发展注入了新的活力，全市经济发展速度连续保持了13％以上的增速，特别是2007年首创历史新高达到14.5％的快速增长，为工业反哺农业、城市支持农村、财政支持公益奠定了物质基础，提供了经济支撑。

2、城市化进程日益加快，城市支持农村的能力不断增强。国际经验表明，城市化进程具有明显的阶段性：第一阶段为城市人口比例在30％以下，是城市化初期阶段；第二阶段是城市人口比例在30％～70％之间，是城市化速度加快阶段；第三阶段是城市人口超过70％，城市化速度趋缓以至停滞。目前，西安已经进入城市化加速发展的重要时期和城市价值的充分兑现期，以全民创业带动就业的机会逐渐增多，这些都为农村富余劳动力转移和提高农业劳动生产率提供了有利条件，城市带动农村的能力也将随之增强。

3、农业多功能性日益凸显。农业现代化进程明显加快。长期以来，来自农业的收入仍是农民收入的重要基础。因此，农业在缓解就业压力、促进农民增收方面不断发挥着重要作用。随着生态农业经济的发展，农业在生产可再生能源和可再生材料方面的功能日益显现，加之传统农业向现代农业的迅速转变，使得先进农业技术普遍使用，农业物质装备大大改善，农业综合生产能力不断提高，农业保障经济社会发展的功能将持续增强，为实现新农村建设又好又快发展奠定了基础。

二、西安市新农村建设面临的主要矛盾

改革开放30年来，西安农业和农村虽然取得了长足发展，但现阶段仍处于艰难的爬坡阶段，农村经济杜会发展滞后的局面尚未得到根本改变，保护和提高农业综合生产能力的任务仍然十分艰巨。特别是杨凌“农高会”以来，随着区域性自由贸易区的建立，农产品贸易量增加的趋势不可阻挡，西安农业发展与全国乃至世界农业的相互联系和影响日益扩大，农业发展的压力越来越大、矛盾越来越突出。

1、资源性矛盾。人均资源少是农业劳动生产率低的根本原因，也是未来农业发展面临的一个长期性难题。一是耕地资源。目前，西安人均耕地面积不足1亩，低于全国水平30％。而且随着人口增加和工业化、城镇化进程的不断加快，耕地面积还将不断减少，耕地资源将越来越紧张；二是水资源。现阶段，西安人均水资源量310立方米，是全国人均水平的1/6，不足全省的1/3，干旱和严重缺水将成为制约农业发展的瓶颈；三是生态环境。传统农业及其经营方式在农业综合开发中重开发轻保护、重建设轻维护的问题时有发生，对资源采取掠夺式、粗放型开发利用的方式依然存在，环境对新农村建设的支持有待加强。

2、结构性矛盾。结构不合理是西安农业效益低、农村发展不活跃的重要原因，也是制约新农村建设又好又快发展的深层次问题。一是产业结构不合理。主要表现为种植业比重偏高，经济作物发展不快，农产品加工转化不足，农业向广度和深度延伸、拓展不够；二是就业结构矛盾突出。主要表现为农村依赖于土地的人较多，农业专业化、规模化经营的优势不足，农民从农业经营活动中获取较高的收入十分困难，农村自给自足、传统封闭的小农经济意识尚存；三是区域性结构矛盾。从西安10个涉农区县看，农业和农村发展极不均衡，山区、塬区仍是农民增收最困难的地方，也是新农村建设基础最薄弱的地方。

3、体制性矛盾。多年来的城乡分割是农业和农村处于不利地位的体制性根源，也是束缚农业和农村发展的主要障碍。一是公共财政重城轻乡。农业和农村的投入比例过低是多年来制约农村发展的主要因素之一。农业和农村公共设施服务缺失、农村社会保障率低下、基础设施建设缓慢等问题仍未得到完全解决；二是要素市场相互分割。统一的要素市场没有形成，城乡资源互动不足。土地、资本、技术、劳动力等要素配置不利于农业和农村生产要素逆向流动；三是管理体制相对滞后。计划经济时期形成的贸工农脱节、产加销分离状况并没有根本性改变，农业管理、农村事权和调控手段不足的问题在一些地方依然制约着政策目标的实现。

4、转型期社会矛盾。差距拉大是农业和农村发展不平衡的突出表现，也是未来农业和农村发展的社会障碍。一是权益差异。近年来，农村社保工作虽然有了较大进展，但农民工资水平低、劳动条件差、生活环境恶劣、不能与城镇居民享受平等待遇等问题仍然突出；二是收入差异。受城乡“二元”结构影响，农民从事的农业产出率低，导致在生产性收入上存在较大差距；三是观念差异。农民的民主参与意识虽然有所增强，但农村的基层民主法制建设却相对滞后，一些基层干部的民主意识、服务能力与农民日益增强的民主诉求形成较大反差，一定程度上影响到农村的稳定、和谐；四是政策差异。长期以来由于实行高速发展工业经济等城市产业，而忽视“三农”经济战略和相应的经济政策，重视农业、支持农村、服务农民的力度欠缺，是农业、农村发展滞后、农民增收缓慢的政策性根源。

三、推动西安市新农村建设又好又快发展的对策建议

党的十七届三中全会指出：只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。因此，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，把促进农业发展、农民富裕、农村繁荣作为社会主义新农村建设的出发点

和落脚点，才能实现农村经济、政治、文化、社会和党的建设的全面进步。

1、以现代农业建设为抓手。强化新农村建设的产业支撑。发展现代农业，是统筹城乡发展的必然要求，也是新农村建设的产业基础和根本举措。为此，要突出抓好以下几个方面工作：

第一，建立工农联姻机制，提升农业装备水平。要按照城乡经济社会统筹发展规划，逐年加大公共财政对农业基础设施的扶持力度，广泛动员各类企业，以强烈的社会责任感开展以工促农“结对子”帮扶活动，充分利用资金、设备和技术等优势，帮助农村搞好水利灌溉、农网改造、机耕机播与清洁能源等基础工程，逐步打造功能齐全、配套完善的现代农业装备平台。具体办法，既可通过产业联姻、自找对象的形式自由组合，亦可采用政府架桥、组织安排的办法介绍和促成。

第二，深入开展科普活动，提高农业科技含量。要进一步强化农业科技研究，加快科技成果转化与推广步伐。在科技下乡的基础上，努力探索科技入村进户的新路子，通过集中培训、分片指导等形式，向农民传授良种繁育、花卉栽培、果树管理和家禽家畜饲养等种植、养殖方面的实用新技术，帮助农民和企业以标准化、节能化、环保化为目标，积极开展以节水、节电、降耗及提高产品质量为中心的技术革新与改造，为实现农业科技化、信息化、生态化奠定基础。

第三，转变农业增长方式，促进产业升级步伐。要以产业结构调整和土地合理流转为契机，积极引导农民改变传统经营方式，推进农田向经营大户集中、工业向园区集中，逐步实现农业发展的规模化、集约化；要积极引导涉农区县以城市为依托，充分发挥各自的地缘和产业优势，面向市场发展特色农业，努力打造“特而专、新而奇、精而美”的新型产业链条；要大力培育名牌产品，积极推广以销定产的“订单农业”，彻底改变“卖菜难”、“卖瓜难”等被动状态；要根据农作物种植面积大、秸秆产量多但利用率低下的现状，加快以秸秆为主要原料的生物质燃料、肥料和饲料的开发利用，支持农业生物技术扩充规模，做大做强。

第四，引入现代发展理念，增强经营管理能力。发展理念是否先进、是否符合客观实际，对于经营管理的绩效具有至关重要的作用。因此，在发展现代农业过程中，必须打破传统思维定势，摒弃“小打小闹”和“家族式”管理。树立集约化、市场化、精品化的发展理念，通过制度创新、科技创新和对土地、资金、人力、技术等生产要素的优化配置，促进农业的规模化、产业化运营，真正走出一条用工业理念管理农业、用城市理念改造农村、用国民理念转化农民的兴农富民之路。

第五，努力培养新型农民，夯实富民强市基础。培养一支有知识、懂经营、善管理的新型农民队伍，是发展现代农业的基础性工作。要紧密结合实际，有计划、有步骤地搞好农村劳动力职业技能培训，逐步提高农民就业能力、就业水平和创业潜能；进一步发展和规范劳务中介组织，充分发挥其在就业信息、就业指导方面的积极作用，促进农村劳动力的合理有序流动；引导农民走出土地、走出农村、走向市场、走向城市，鼓励农民不仅要学会经营农业，更要学会经营工业和第三产业，为促进西安城乡一体化发展打下良好基础。

2、以农民增收为核心。夯实新农村建设的经济基础。农民增收缓慢，既是农业和农村经济结构性矛盾的现实反映，也是国民经济发展长期积累的深层次矛盾的集中体现。农民增收缓慢是客观事实，但同时也是打开农民增收之路的一把钥匙，其根本出路在于“稳定一个基础，做好两篇文章”。

第一，积极稳妥地抓好粮食生产，把提高土地产出率作为农民增收的重要基础。来自农业内部的粮食生产仍是农民收入的主要渠道，也是增加农民收入的关键环节和改善民生的重要基础。因此，抓好粮食生产，提高土地产出率意义重大。要进一步完善体制机制，加强调控监管，促进粮食流通，引导粮食生产，确保粮食安全；要坚定不移地按照“多予少取放活”方针，充分调动粮食主产区发展生产的积极性。努力改善生产和流通条件；要用工业化的手段改造农业，引导粮食作物产业化经营，延长粮食产业链条，尽力将粮食生产、经营、加工的利益留在农村、留给农民，千方百计促进粮食增产、农业增效和农民增收。

第二，着力拓宽转移培训渠道，把构建劳务经济新格局作为农民增收的有效途径。受人均耕地少和传统农业产出率低的限制，农民增收始终是制约西安快速发展的绊脚石。因此，把农民工纳入经济社会发展规划，是构建西安劳务经济新格局的关键所在。要积极引导农民进一步解放思想，更新观念，有效发动农民自主创业，加强实用技能培训，做好信息服务工作，建立农民工工资兑现的制度保障，解除外出务工农民的后顾之忧，着力构建西安劳务经济新的格局。

第三，积极引导农村基层组织，切实把社会化服务体系建设作为农民增收的首要之策。要引导农村基层组织，坚持运用新理念、新思路发展农业、促进增收，大力推行“公司+基地+农户、协会+农户、公司+协会+农户”等新的经营方式，进一步完善市场信息、流通环境、金融支持、技术咨询等方面的服务，更多地做好社会化服务体系建设，引导农民适应市场规律，改善增长方式，建立健全生产要素结构与经济增长方式的新机制，给农民创造发展生产的宽松环境，从根本上提高农村经济的综合生产能力，让农民真正成为增收的主体力量。

3、以农村基础设施建设为重点，着力改善农村生产生活条件。滞后的农村基础设施建设，已不能满足农业发展、农民增收、农村繁荣的需要。因此，要按照逐步实现城乡公共服务均等化的要求，以改善农业生产条件和农村生活环境为切入点和突破口，全面加强农村基础设施建设，努力改善农村整体面貌。

第一，认真抓好农村基础设施建设规划工作。顺应农村经济社会发展趋势，要重视发挥规划在新农村建设中的统筹指导作用。一方面要明确农村基础设施建设的总体思路、基本原则、建设目标、区域布局和政策措施，既要做到尽力而为，把公共服务延伸到农村去，又要坚持量力而行，充分考虑当地财力和群众的承受能力，防止加重农民负担和增加乡村负债搞建设；另一方面既要立足当前，从实际出发，明确阶段性具体目标、任务和工作重点，有序加以推进，又要着眼长远，充分考虑未来城镇化和农村劳动力加速转移对村庄布局、基础设施布点所带来的变化，做好区域规划与专项建设规划的衔接；同时，还要关注民生，优先解决农民最急需的生产生活设施，强化农业综合生产能力建设，促进农业稳定发展和农民持续增收，防止把新农村建设变成新村庄建设。

第二，切实加强对农村基础设施建设的分类指导。农村基础设施建设必须坚持从实际出发，因地制宜、分类指导。城郊区和经济比较发达、农民收入水平相对较高的区县，可按照率先基本实现农业现代化的要求，进一步完善公共服务设施、加大村容整治力度、加快农村社会事业发展等方面下功夫；而山区、塬区、岭区作为重要农产品生产的传统农区，农村经济发展自身积累能力比较低，面临的困难和问题也比较多，在农村基础设施建设中

应把加强农田水利建设放到重要位置，把工作的着力点放在改善基本生产生活条件、发展特色农业、提高农民素质、加快脱贫致富步伐、加强生态建设与保护等方面，确保农民群众实实在在得实惠。

第三，努力增加农村基础设施建设的资金投入。要加快调整国民收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，坚持把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，市级财政新增固定资产投资的增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重，积极调整财政支出结构，努力增加本级财政用于新农村建设的投入，加快建立稳定的投资增长机制。进一步创新强农支农方式。鼓励社会各界共同参与新农村建设，吸引更多的银行资金、企业资金和其他社会资金投入农村基础设施建设，建立多元化的基础设施建设投入机制。

4、以制度创新为保障。完善新农村建设的长效机制。加强制度创新。健全新农村建设的长效机制，促使新农村建设不走弯路，减少资源浪费，减轻群众负担，是社会主义新农村建设扎实、稳步推进的重要保证。

第一，确立新农村建设资金投入的增长机制。新农村建设工作千头万绪，纷繁庞杂，但缺少资金是困扰整个建设的核心问题。所以，建立以市、区(县)财政为主导、乡村(镇)财力为支撑、金融机构及企业集团为预期的多元化投入机制，将成为新农村建设中一项迫在眉睫的任务。首先，要健全城乡一体化的公共财政体系，对市、区(县)两级财政资源重新进行配置，合理划分城乡建设资金的基本比例与具体份额，并确定用于新农村建设的比重逐年上升、稳定增长的幅度，体现“城市支持农村、工业反哺农业”的实质性内涵。其次，应对经济条件尚可、资金实力比较充裕的村子，明确配套资金的基本投量，确保建设资金的有效供给。再次，可采用“项目融资”等办法拓宽融资渠道，以期有效缓解新农村建设的资金压力。

第二，健全以工促农、以城带乡反哺机制。坚持把城市支持农村、工业支持农业、财政支持公益“三元”长效支持机制作为新农村建设的重大课题来解决。一是把城市化和解决“三农”问题紧密结合起来，使之成为实现城乡协调发展、改变“二元”经济结构的推动力。重点是依托城市带动农村加快城镇化发展，关键是为农民转入非农产业创造条件，促进城乡一体，联动发展；二是把城市工业项目逐步向农村扩散，并为其提供技术资金，促进农村发展；三是把更多的财政公共资金用于支持农村公益事业发展，加强对农村义务教育、卫生、基础设施、农村文化事业的支持：四是继续增加政府财政支农资金的投人总量，形成支农资金的稳定投入渠道，逐步建立起多元化的投入增长机制。

第三，完善新农村建设的考评激励机制。新农村建设指导协调的责任在市上。组织推进的责任在区县，督促实施的责任在乡镇，落实建设的责任在村组。要进一步完善管理制度，抓好新农村建设标准、办法等文件及规划制定，这是新农村建设中“管长远”的重要保证。首先，要完善考核机制。将新农村建设目标任务纳入年度重点督查落实的考核体系，做到新农村建设项目化、各项工作指标化、层层分解责任化。其次，要健全激励机制。最大限度地发挥新农村建设专项资金效能，严格兑现“以奖代补”政策，全面落实各项支农惠农政策，注重对新农村建设中优秀干部的提拔使用，激发农村基层党员干部在新农村建设主战场的积极性和主动性。再次，要实行问责机制。把推动新农村建设作为考核各级党政主要领导的硬性指标，明确区(县)“一把手”在新农村建设中的第一责任，严格落实责任追究制度，真正把新农村建设纳入经济社会发展的重中之重。

责任编辑：黎峰