金融监管体系演进与发展趋势问题研究

赵会军　张　鹏

摘要：从金融危机的视角看，金融监管体系演进与发展和金融危机密切相关。监管当局为了维护金融体系的安全与稳定，降低金融危机的影响与危害，避免金融危机的再次发生，总是不断寻找新的监管重点、变革监管范围和手段，来保持金融监管的有效性。本文从三代金融危机导致金融体系不稳定的因素存在差异出发，阐述金融监管体系变革的过程和发展趋势，并得出了几点启示。

关键词：货币信用；金融危机；金融监管；制度变迁

Abstract：From financial crisis angle of view， the emphases changing of finance supervision is correlated closely with the breaking out of the financial crisis. In order to keep the financial system security and stability ， reduce the impact and the hazards of financial crisis， avoid the recurrence of financial crisis， financial supervision authorities is always looking for newsupervision focuses， changing the supervision scope and means to maintain the effectiveness of financial supervision. This paper firstly pointed out the different reasons that lead to the instability of financial system， then expatiated the evolution and development trends of finance supervision system， at last put forward some useful elicitations.

Key Words：monetary credit，financial crisis，finance supervision，system changing

中图分类号： F831.59文献标识码：A文章编号：1674-2265（2009）05-0022-04

金融监管当局对金融业监管目标的确立与金融监管制度的变革是一个逐步发展的历史过程。从监管当局和被监管对象双方博弈的角度来看，监管当局为了维护金融体系的安全与稳定，降低金融危机的影响与危害，避免金融危机的再次发生，总是试图寻找新的监管重点、变革监管范围和手段，来保持金融监管的有效性。从金融监管的目标来看，由于不同发展阶段导致金融体系不稳定（危机）的因素存在差异，金融监管当局保持金融功能稳定的努力也使得监管重心处在一个不断演变的过程当中。从全球视角来看，金融监管体系的变革经历了货币信用控制、金融市场监管、金融机构监管和金融产品监管四个特征鲜明、又相互联系的发展阶段。

一、二十世纪30年代金融危机爆发和金融市场监管的确立

二十世纪30年代的金融大危机中，金融脆弱性的主要特征从货币领域转移到了金融市场，各国政府对于金融市场稳定的关注第一次超越了对于货币稳定的关注，并相继通过一系列的制度安排，加强了对金融市场的全面监管。这场危机导致以美国为核心的西方国家建立了现代金融监管体系，并将保持金融市场职能的稳定作为其中心任务，因而这一时期的金融监管称为金融市场监管。金融市场监管的着力点是维护金融市场的稳定，主要特征体现在对金融市场结构和金融产品价格的监管上。

从全球范围来看，虽然当时德国及几个欧洲国家没有施行结构性监管措施，普遍允许商业银行和储蓄银行作为综合银行开展业务，但许多国家采取了广泛的结构性监管措施，区分了商业银行和投资银行，约束了专业贴现银行、农村和存款银行的业务范围，并限制了区域性机构的扩张。在经合组织国家中，美国、意大利、挪威和日本对结构性监管采用得最为广泛。价格型监管是金融市场监管的一种重要手段，至今仍是许多国家对金融市场进行监管的重要政策工具。实行价格型监管的主要目的可能是两个方面：一是限制金融机构之间的恶性价格竞争，维护市场稳定；二是控制资金成本，引导金融机构资金向国家支持产业倾斜，满足国家经济发展需要。

以结构型监管和价格型监管为主要内容的金融市场监管，是以普遍存在的金融市场失败和严重的金融市场危机为背景而确立的，其主要宗旨是保持金融市场的稳定。由于对发展金融市场和治理金融危机的格外关注，金融市场监管措施成为各国政府使用范围最广和适用时间最久的金融监管措施。然而，在二十世纪70年代金融自由化和金融创新浪潮的推动下，对金融效率的关注成为各国金融市场发展的焦点问题，严格的金融市场监管措施因此受到越来越多的指责。与此同时，在世界各国纷纷放松金融市场监管和限制政策的情况下，屡屡发生的局部金融危机成为金融体系不稳定的新因素，因此调整金融监管的重点领域，加强对金融机构经营监管活动和业务活动的监管成为各国金融监管当局的共识，金融监管的重点开始由金融市场向金融企业内部转移。

二、金融机构监管的确立：从宏观控制到微观审慎

大危机后确立的金融市场监管使得发达国家在上世纪50年的时间里再没有发生过大规模破坏性的金融危机，然而金融机构的经营和监管失败还是时有发生，并常常演化为区域性的金融危机，这成为近30年来影响发达国家乃至广大发展中国家金融体系稳定的主要问题。于是，从二十世纪80年代开始，金融机构监管逐步兴起，金融监管的重心也由市场层面的监管过渡到以金融企业内部经营监管为主体的金融机构监管。对金融机构经营监管活动的监管措施比较丰富，涉及到金融机构市场进入、持续经营、市场退出的方方面面。其中，比较重要的是市场准入、资本充足性、存款保险和信息披露四个监管措施。

（一）市场准入监管被赋予了新的内涵

事实上，自从中央银行和政府金融监管机构产生后，对金融机构的市场准入进行监管就成为了金融监管体系中的一个重要内容，只不过这一监管政策手段在金融业发展的不同阶段被赋予了不同的内涵。在金融机构监管阶段，对金融机构进行准入监管的目标是为了保持微观金融主体自身的稳健和资质，监管措施和指标的设定都是为了保证进入市场的金融主体具备必须的稳健经营的条件，避免由于单个企业的经营失败影响到整个金融体系。这一时期的准入监管政策具有比较明显的微观审慎的特征。这种微观审慎表现为监管政策和措施侧重于微观企业的经营监管活动，监管措施更加微观和具体，如规定了对金融机构经营监管人员任职资格的严格考察；设定最低资本额要求；考察机构的经营计划和所有者的实力；审核机构所有权的变动，如合并和收购行为等等。

（二）资本充足性监管开始成为全球金融当局的统一行动

资本充足性是各国金融监管当局普遍强调的一项重要监管措施，它已经成为衡量银行清偿能力和流动性的一个重要指标。对于金融机构来说，资本金最主要的作用在于：一是维持公众的信心，保证机构的正常营业；二是冲销意外发生的损失，缓冲机构破产清算的风险。因此，资本充足是金融机构稳健经营的重要保证，是金融监管当局判别金融机构经营监管是否审慎的首要准绳。对金融机构拥有最低资本充足率的监管要求是金融监管从宏观走向微观的重要标志，是金融机构监管确立的关键所在。1988年7月，为保证国际金融市场上各国金融机构的公平竞争，以英美等发达国家主导制定的《统一国际银行资本衡量和资本标准的报告》即《巴塞尔协议》，成为国际银行业统一资本衡量标准的标志性文件。随后的几年中，巴塞尔委员会又通过补充协议的方式，对资本的概念和资本充足率的计算方法进行了进一步的明确和细化，使之更加符合金融业的实际情况。此后，《巴塞尔协议》及其补充协议中对资本的界定和衡量标准也逐渐成为世界各国对内监管银行业的重要依据。

除了对银行的资本充足性进行监管以外，各国金融监管当局对证券公司（或投资银行）、保险公司都制定了类似的资本监管措施，以确保非银行金融机构同样实现稳健和审慎经营。保险业的资本充足性一般被称为偿付能力（solvency），如美国1992年，由全美保险监督官协会（NAIC）引入了一种被称为“基于风险资本要求的公式监管”的方法来测定保险公司资本是否充足，其原理是用风险资本公式计算出每类风险所需风险资本额，经方差调整后得出风险资本总额，并与保险公司调整后的实际资本总额对比，可反映出保险公司的风险资本状况。英国和日本等国家也比较早地实行了对保险公司偿付能力的监管。各国对证券公司（或投资银行）的资本充足监管主要是对其净资本数量的要求，以确保证券公司维持足够的流动性，防止进行过度风险投资。如美国监管当局规定，净资本由现金和随时可变现的自由资本组成，净资本与其负债的比例最低不得低于1：15。

（三）存款保险和金融机构危机处理

存款保险制度是目前世界上许多国家都采用的一种金融制度。该制度对金融机构的监管效果主要体现在两个方面：一是通过确保在危机发生时维护存款者的利益，来恢复公众对银行体系的信心。二是通过设立专门的存款保险机构，在为投保金融机构提供救助的同时，也监督和促使银行在保证安全的前提下从事经营活动。存款保险制度的设计，也使得存款保险机构与其他金融监管机构一道承担起了对金融业的监管职能。存款保险机构在实践中主要通过向存款者支付补偿费的方式来对金融机构的存款者提供保护，与此同时，也经常采用担保、协助并购、设立过渡银行（Bridge Bank）等方式对处于危机中的金融机构进行救助。

与银行业的存款保险制度相类似，许多国家在本国也相应建立了针对保险业和证券业的保险和救助制度。如美国和日本都建立了投资银行保险制度，设立证券投资保护基金，通过补偿机制增强投资者对证券市场的信心。其中，美国1970年通过了《证券投资者保护法》，建立了证券投资者保护公司（SIPC），从1970年至1991年，SIPC已经为倒闭的投资银行向约20万投资者共支付超过18亿美元的补偿，为美国证券市场的稳定发展和有效保护投资者利益发挥了重要作用。在保险领域，促进保险公司正常经营、救助问题公司、保护投保人利益等目标的实现是通过设立保险保障基金的形式来实现的，其运作原理同存款保险制度，基金的来源是每个参加基金的保险公司根据其保费收入的一定比例上缴而形成的，基金对损失赔付等制定了相应的规则，对赔偿的上限也都进行了明确的限定。

尽管上述金融机构保险制度有可能导致道德风险的产生，但绝大多数国家还是把它当成一种能够较好防止金融体系出现挤兑、及时处置和救助金融机构经营失败，进而保护投资者利益的制度安排。

（四）信息不对称与信息披露监管

信息披露监管是针对金融机构的一项重要监管措施，其含义为金融机构必须及时、准确、充分地向监管机构和社会公众披露有关信息。对金融机构实施信息披露监管是金融监管从宏观层面进入微观企业的重要环节，此后，金融机构的内部信息和经营监管状况再不是“不可触及”的神圣自由领域，微观企业的经营监管同样也要接受市场各方的共同监督和约束。

信息披露监管政策的理论来源是金融市场上的信息不对称问题，1981年，斯蒂格利茨和韦斯（Stigliz and Weiss，1981）将阿克劳夫（Akerlof，1970）的“柠檬模型”引入金融市场，证明了金融市场也存在逆向选择和道德风险。金融市场上的信息不对称，会增加金融交易双方的交易费用，给金融机构和投资者都容易带来损失，从而加剧金融体系的不稳定性，因此必须对金融机构的信息披露进行外部干预和监管。

金融当局对金融机构信息披露的监管主要包括：一是披露信息的范围，既包括金融机构的财务状况，也包括重大人事变更、重大项目进展等经营监管信息；二是信息的受众，既要向特定的对象如监管机构和股东披露信息，也要向非特定的对象，如社会公众、潜在的投资者和中介机构披露；三是信息的质量，要求信息披露要及时、准确、充分；四是信息披露的合法性，信息的披露要按法定的时间、方式来披露，禁止内幕信息和由此产生的内幕交易。

三、金融产品监管：金融监管变革的发展方向

对于金融机构的运营而言，经营监管活动和业务活动是密不可分的两个方面。随着金融监管的重点领域从市场层面向微观企业层面的转移，监管当局开始更加关注具体的金融业务和金融产品，并根据具体的业务活动对金融机构实行监管，这一新的监管方向，笔者称之为金融产品监管，它集中体现了功能性监管的要求。虽然金融产品也是由金融机构提供的，但是金融产品监管倾向于忽略具体金融机构的特征，更加关注金融产品的特性和共性。金融产品监管的发展，也使得监管当局对金融业的监管活动已经深入到金融产品这一最基础、最微观的单元。

（一）金融混业经营是金融产品监管的市场基础

对金融机构业务活动的监管并不是一个新的监管内容，事实上从金融监管活动产生以来，监管当局对金融市场和金融机构的监管活动都离不开对金融机构业务活动的监管，如新业务的准入和合法经营等等，只不过在金融机构严格分业经营的格局下，对金融机构的监管事实上就是对金融业务的监管，因此对金融机构业务活动的监管并没有成为监管活动的重点。然而，随着金融混业经营趋势的发展，单一的监管机构已经无法通过对单一金融机构的监管，来实现对不同类别金融业务活动的监管，以业务类别或产品类别来定义金融监管机构的职能，并划分其监管的领域，成为新阶段金融监管活动的重要特征。这种对金融机构业务和产品的监管方式，也被称为功能监管。

（二）次贷危机进一步引发监管当局对微观金融产品的关注

与亚洲金融危机（属于传统的银行危机或者说是货币危机）不同，当前的美国次贷危机是一个典型的金融产品（更准确地说是金融衍生产品）引发的危机。一项金融产品最终引发一场全球性的金融危机，笔者认为，其原因和机理至少在于以下几个方面：一是次贷产品作为一项高度复杂的金融衍生产品，具有相当高的杠杆率，在低成本获取高收益的反面，是产品本身蕴藏的巨大风险；二是次贷产品经过了反复的创新和包装，产品的复杂性越来越高，但透明度却越来越低，对产品风险和收益的准确评估和判断越来越难；三是次贷产品采用批发模式转让，产品链条长，影响面广，许多国家的多数类型金融机构都或多或少地参与了次贷产品的一级或二级市场的交易；四是对次贷产品和机构的监管空白，正如美国经济学家、美国联邦储备委员会前委员爱德华·葛兰里奇（Edward M. Gramlich）所言，“次级房贷市场就像是狂野的美国西部，超过一半以上的这类贷款由没有任何联邦机构监管的独立房贷机构所发放”。同时，包括美国在内的各国金融监管机构，都是按照地区、机构等因素进行条块分割式的监管，对跨机构、跨市场、跨地区的复杂衍生产品难以进行有效的监管。

次贷危机发生后，各国金融当局开始重新思考和审视金融监管问题，并且开始把金融监管的触角延伸到金融产品的层面，希望通过对金融产品研发、交易和传播链条上每一个环节的监控，从源头上控制金融风险的发生和蔓延。正如香港证监会前主席沈联涛指出的，“监管机构应该深入分析某些金融产品中的杠杆率和风险是如何跨越不同地区、机构和市场进行扩散的，而不再只是盯着一些金融机构”。

2008年3月，在对次贷危机的普遍责难和压力下，美国财政部提出了目的导向型的金融监管体系改革，新体系不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照目标及风险类型的不同，将监管划分为三个层次：市场稳定监管、审慎金融监管和商业行为监管。三个层次目标和框架的紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管和监管标准，从而大大提高监管的有效性。在我国，金融监管机构和非金融监管机构也都开始加强了对企业投资金融衍生产品的监管，以控制盲目投资衍生产品可能导致的风险。

总之，以金融产品为核心的功能性监管的确立，是金融监管发展过程中的一个重要里程碑，它使得金融监管活动在从市场层面转移到机构层面的基础上，又进一步深入到业务和产品层面，实现了金融监管活动向金融体系最微观、最基础的元素的延伸，是金融监管从宏观控制向微观审慎转变过程中的又一次重大飞跃。虽然目前金融产品监管和功能监管还没有完全通过金融实践的检验，但它带给金融监管理念的变革预示了金融监管活动的长远发展方向。

四、基本结论

（一）金融监管活动的范围是不断扩大的

从自由货币到中央银行对货币发行权的垄断，从自由市场到金融监管当局对金融市场的介入，再从自由企业到对金融机构经营监管和业务活动的监管，金融体系中的方方面面逐步纳入了金融监管范畴当中，揭示了监管当局对金融业的监管不是一个单边放松的过程，它总是在设法寻找新的监管对象，实现对自身的一次次变革。

（二）金融监管活动的层次是逐步深化的

考察金融监管的确立和发展过程，我们不难看出，金融监管的发展经历了从宏观经济层面的控制，到中观市场层面的介入，再到微观企业层面的监管，直到对基础产品单元的监管的漫长发展过程，这是一个从粗到细、由浅而深、由表及里的过程，体现了监管当局对经济和金融监管认识的逐步深化，也反映出监管当局对金融活动监管能力的日益加强过程。

（三）金融监管重点的变迁并不表示一种监管对另一种监管的替代

正如金融监管活动的加强和放松趋势不能绝对化一样，我们对金融监管重点变迁的分析，并不表明金融监管的发展是一种监管对另一种监管的完全替代。事实上，无论哪个国家的金融监管，在金融发展的任何一个阶段，总是重点监管措施与非重点监管措施多管齐下、协调配合的结果，只不过有主次之分罢了。

参考文献：

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（责任编辑 代金奎）