国库集中支付制度对高校财务管理的影响

谢秋玲

提要本文介绍了国库集中支付制度的基本内容，分析了高校财务管理的基本内涵和特点，在此基础上归纳总结了国库集中支付制度对高校财务管理几个方面的影响。

关键词：国库集中支付；高校；财务管理

中图分类号：C47文献标识码：A

2001年国务院通过了财政部提出的《财政预算国库管理制度改革方案》，提出国库集中支付制度，2002年8月财政部、教育部已在5所部属高校进行了国库集中支付制度的试点单位，在探索和积累经验的基础上于2005年在全

国高校全面推广。这一制度的实行，将对现行高校财务管理产生较大的影响，本文将对此进行初步探讨。

一、国库集中支付制度的基本内容

国库集中支付方式，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。国库单一账户体系包括财政部门在央行设立的国库单一账户和财政部门在商业银行设立的用于工资支付、政府采购、经费支出等集中清算的财政集中支付专户，以及财政部门为预算单位开设的用于日常支出的零余额账户。

二、高校财务管理的内涵与特点

高校是事业单位，事业单位的两个重要特性就是不以生产经营为目的且由政府为主投资兴办。前者说明高校和企业是不同的，它成立的目的主要是代行政府的职能，在市场调节无效的公共事业领域，即公共教育事业的范围为社会提供服务，其财务管理的主要目的是合理筹集财政资源并且通过科学运用这些资源以助于其社会职能的实现；后者说明高校的主要资金来源之一是国家财政拨款，高校的预算资金是进行各项财务活动的前提和依据，也是向社会提供优质服务的物质保证。所以，高校的显著财务特性是耗费，它没有利润核算，最多只是成本控制，即在保证学校各项事务按序运作前提下的成本最小化。因此，高校财务管理的核心是预算管理和成本控制。但随着高等教育管理体制改革的深入，高校将逐步真正成为面向社会、自主办学的法人实体和办学主体，拥有自主的管理决策和财务管理权。所以，高校的财务管理还隐含着实现自身利益最大化的目标，包括筹资管理、资金支付管理、政府采购管理等内容。此外，随着高等教育大众化的不断推进和高等教育成本分担与补偿机制的实行，高等学校办学资金已由过去的财政拨款单一格局转变为多种渠道，包括财政拨款、收费、自有产业、银行贷款、投资利得等。高等学校办学形式也呈多样化，如异地办学、联合办学等，存在总校与分校、不同校区、联合办学单位等，财务层次关系相当复杂。规模较大的学校已实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制。这些变化给高校的财务管理又赋予了一些新的内容和特点，国库集中支付制度对高校财务管理产生影响的方向和程度，

都和高校财务管理的内容和特点有紧密的联系。

三、国库集中支付制度对高校财务管理的影响

（一）对预算管理的影响

1、对预算范围的影响。实行部门预算是市场经济国家的普遍做法，也是我国建立国库集中收付制度的前提和基础。部门预算要求反映部门和单位所有的收入和支出，涵盖所有的财政预算资金，这就要求高校预算会计核算应以全部财政预算资金为对象。所以，需要从体制改革入手，研究基本建设投资预算管理与事业经费预算管理的统一性，即部门预算应当包括基本建设投资项目在内的高校所有经费收支，以全面、完整、真实反映高校综合预算的情况，将基本建设投资预算纳入高校事业单位会计核算体系，全面反映高校整体经费收入和支出情况，以满足部门预算和国库管理制度改革的需要。

2、对预算编制的影响。目前，高校实行的是综合财务预算，预算编制原则是收支平衡，不搞赤字预算。因此，在编制年度预算时，在合理确定收入的前提下，根据学校的年度工作计划和工作要点科学合理地安排支出，除了专项支出外，财务预算中的基本支出根本无法确切地与实际支出相对应。而推行国库集中支付制度后，要求高校在编制年度预算时，根据资金来源的性质将财政性资金与非财政性资金进行区分，并确定哪些项目是财政直接支付，哪些项目是财政授权支付，同时根据预算编制按季分月用款计划，并落实到类、款、项、目。

3、对预算支出控制力度的影响。财政部对拨款所需预算指标的控制原则是：预算指标控制用款计划，用款计划控制资金支付。根据部门预算的管理要求，每一条预算指标都应做如下三方面的区分：按基本支出、项目支出等款、类、项、目的支出功能分类；按财政直接支付、财政授权支付、实拨资金分类；金额的确定按部门预算批复前、部门预算批复后分类。从2007年起，预算指标按照政府收支分类改革的新科目执行。预算指标进一步细化，加强了对财政资金支出的控制力度。

（二）对现金管理的影响。改革后，部属高校的中央教育经费拨款支付方式由实拨资金全部改为财政直接支付或财政授权支付。减少了相应比例的现金流入量及流出量，由此现金管理的规模随之缩小。

1、对收缴管理的影响。高校的资金收入可以分为非税收入和应税收入两个部分。目前，非税收入上缴财政的方式是通过应缴财政专户全额上缴，财政返还高校非税收入的方式是原数下拨资金至高校的银行存款账户。2008年1月10日，教育部财务司下发的《暂行办法》中明确指出：财政部为部属高校开设中央财政汇缴专户，用于收缴包括学费、住宿费、考试费和培训费等非税收入，并实行日终零余额管理。该《暂行办法》的出台是部属高校财政资金收缴改革的重要标志，目的是对这部分资金从取得到划入国库的全过程进一步加强监控。《暂行办法》的实施将有利于收缴环节的减少简化，提高系统工作效率，有利于避免“乱收费”和截留、坐支应缴未缴财政资金现象的发生。随着改革的进行，普通高校也将朝着这一方向迈进。

2、对支出管理的影响。2007年7月1日，部属高校的国家财政性预算内教育经费全面纳入国库单一账户体系进行管理。部属高校财政资金支出改革经过初步试点直至全面推行，已将财政实拨的全部资金改为额度控制，取消了部属高校财政实拨资金形成的现金流入。这种集中支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商或劳务提供者账户全过程的监控制度。在集中支付制度下，财政直接支付受到严格的控制，财政授权支付也要编制用款计划，按计划下拨用款额度，用款的随意性受到了严格的约束。支出管理改革避免了资金分散拨付形成的大量资金滞留在部属高校的局面，提高了资金使用效率，有利于从制度上减少腐败发生的诱因。

3、对结余资金管理的影响。实行国库集中收付制度前，财政性资金同学校其他资金一样，其结余自动转入“事业基金”，以后年度可以继续使用。国库集中支付后，当年的预算经费仅限当年使用，尚未使用的授权用款额度将自动注销，不可跨年度使用。

（三）对高校权限的影响

1、对支配经费权限的影响。实行国库集中收付制度前，财政拨款是由国库将资金划到一级预算会计单位（如省财政厅科教文处），再由一级预算会计单位划转到二级预算会计单位（如教育厅财务处），最后由二级预算会计单位划拨到高校在商业银行开设的账户上，由高校自主支配使用。国库集中支付后，国库据已批复的高校部门预算和用款计划，直接向高校在商业银行新开设的零余额账户下达。由上述经费领拨方式的改变，与以前自主支配账户资金比较，学校只有预算、计划内经费额度的使用权，不再有在预算和用款计划外资金的调度权。因此，如果某项工作所需的经费未纳入预算，或虽有预算但未编制用款计划，都将导致该项工作无法得到经费保障。

2、对校内资金转拨权限的影响。实行国库集中收付制度前，根据“高等学校财务制度和高等学校会计制度，学校财务部门可以直接向分校（校区）、校医院、设备处和基建处等二级核算单位转拨资金，国库集中支付后，这一校内直接转拨资金的权限被取消。

（四）对高校财务风险管理的影响。高校最常见的财务风险包括偿债能力风险和支付能力风险。在实行国库集中支付制度前，高校由于其自有账户资金和收费权，很容易获得商业银行贷款，—个学校的合理负债度，即资产负债率，应该是多少，这个判断具有很大的主观性，负债管理不善的话，高校很容易陷入偿债能力风险。实行国库集中支付制度，建立国库单一账户体系后，高校只有一个零余额账户，财政部门将建立银行账户管理档案，并对单位银行账户实施动态管理，监督账户的开立、变更、撤销等情况，从根本上规范银行账户的使用和管理，制止乱开户现象的发生，因而高校得到商业银行贷款的机会也大大降低，减少了高校滥用贷款的可能性，也降低了高校的偿债能力风险。高校只拥有一个零余额账户，所有的资金都集中在国库单一账户中，高校当年的所有支出项目都要依据当期的预算提出用款计划，得到财政部门的批准，由财政部门直接支付给收款单位，中间不存在资金在学校账户滞留的情况，当然不会有资金被挪用、挤占的危险，项目资金和应付项目一一对应，支付能力风险也得到有效的降低。

（五）对高校财务工作信息化的影响。国库集中支付依赖于一个高水平、高起点、高质量的财政支付信息系统，高校实行国库集中支付制度，就必须建立一个能够与财政支付信息系统兼容的现代化管理信息系统。因此，国库集中支付制度将极大地促进高校财务管理信息化水平的提高和具有高等学校特点的管理信息系统的建立与完善，以确保能够通过网络信息手段，将高校的预算执行情况及时反馈到财政支付信息系统，为执行财政国库集中支付提供及时、准确的相关信息，保证财政国库集中支付在高等学校顺利实施。

（作者单位：青岛科技大学）

主要参考文献：

[1]邹长城.国库集中支付制度对高校财务管理的影响[J].湖南社会科学，2005.3.

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[3]应益华.高校实行国库集中收付制度刍议[J].财会月刊（理论），2005.11.

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