非经营性城市基础设施工程项目管理模式

张春阳

提要本文利用哲学、经济学等理论分析非经营性项目的特征，在此基础上使用项目管理理论对其进行探讨，得出确定工程项目管理模式的原则，最后结合我国实际提出相关模型建议。

关键词：非经营性；城市基础设施；项目管理模式；政府代理人

中图分类号：F29文献标识码：A

随着全国城镇化实施的进一步深化，人民生活水平提高，旧有的城市基础设施，无论在规模上还是在其提供的服务水平上，都不能满足人民生产与生活的需要，所以非经营性城市基础工程的比重不降反升。同时，随着我国市场经济的进一步完善，现有的基础工程项目管理模式暴露出很多弊端，这就要有必要对基础设施工程的管理模式进行研究，具体问题具体分析，结合我国国情，提出适合经济发展水平、有利于竞争的项目管理模式。

一、非经营性设施项目的定义与特征

非经营性城市基础设施项目是指：为了便于生活与生产，公民委托政府使用税收等收入进行的不能盈利或微利的、私人投资不愿投资的公共建设项目。其特征：

1、主体单一性。由于工程项目的公共物品属性或项目具有私人物品属性，但项目投资量大，所得的收入不能弥补成本，这类项目只能由政府进行投资或补贴。

2、行为的透明化。因为基础工程项目投资的资金大部分来自于税收，所以这种政府投资行为为代理行为。从代理关系上，被代理人有权要求代理人的投资行为透明化。

3、社会监督。要求投资行为透明化的目的，就是对该投资行为进行监督。当代理人的行为不能满足需要时，被代理人有权要求代理人做出一定的改革，以适应社会发展的需要。当然，这与被代理人的需求水平有很大的关系。

4、工程项目的前期研究。由于基础设施的超前性、系统性、社会效益性等，所以在项目实施前，要做好项目前期的研究工作，包括：社会是否有需要、原有的基础设施是否充分利用、实施新的非经营性城市基础设施工程项目有何负面影响及是否具有相应的措施、是否具有相应的财力、物力等。

5、项目的后评价。应考虑基础设施项目复杂性、长期性，这就要求每个项目实施后，要对项目进行及时、详细的后评价，进行工程数据、经验的总结，以指导后续项目的实施，同时也是相关政府职能部门制定相关政策的信息源。

6、全寿命周期成本。由于基础实施的使用长期性，要注重运营成本及为适应公民需求变化所产生的必须闲置浪费成本。

7、制定相关政策信息来源。政府职能部门对建设项目进行监督与管理需要制定相应的政策，而制定政策需要一定的信息与数据，基础设施项目领域是一个重要的信息与数据来源地。

8、政策的先行试点。建设政府职能部门每制定一个政策，都有一个试实施阶段，而城市基础设施项目是重要的试点。

9、项目的宏观调控作用。增加城市基础设施建设投资是经济萧条时，刺激经济、提高就业率的重要措施之一。

二、非经营性项目管理模式确定原则

工程项目管理是一种“活动”，会涉及到活动目标、时间、地点、由何人实施、怎样实施等问题。但所有的这些问题都是项目管理模式——组织的问题。工程项目管理模式的确定原则如下：

1、市场原则。具体表现：一是在政府代理人或规划部门这些组织中人的市场化，也就是说进出这些组织不能设置障碍，搞岗位世袭，使有才干的人排除在组织之外；二是项目的需求信息来自市场，应根据市场的变化而变化；三是代理人作为基础设施建设市场中的重要参与主体，其组织形式与管理水平要市场化，即要保持先进性，又要与时俱进，使设施建设高效地实施；四是代理人的建设行为是在市场中完成的；五是政府监督部门制定政策的依据是从市场获得的，再根据建筑市场的发展趋势制定相关政策；六是监督部门根据代理人提供的数据而制定的政策是在市场中实施的。

2、竞争原则。竞争力主要表现在如下方面：一是政府代理人职员的竞争力；二是组织形式的竞争力。一个组织整体不是个体的简单叠加，而是通过有利于发挥个体竞争力的形式，使组织的整体大于个体的简单叠加；三是政府代理人兄弟部门之间的竞争。

3、集中原则。集中是市场经济的重要特征，是市场竞争的结果，相反集中又促进市场的竞争。集中有利于市场参与主体经济行为的连续性，有利于总结经验，有利于市场参与主体专业化，有利于发挥规模优势，进而促进市场的良性发展。在非经营性城市基础设施建设领域，主要表现为由分散的投资主体集中为政府代理人，工程的使用单位由自建委托政府代理人建设实施。

4、专业原则。专业化在一定程度上是依托于集中化的，但又对集中化形成有益补充。政府代理人的专业化不仅表现为其职员的专业化，也表现为代理人整体的专业化。专业化管理的好处在于：一是可以使政府投资工程更好地满足公众的偏好，产生更大的社会效用；二是可有力地消除建设过程中信息不对称。

5、充分使用专业中介机构原则。政府代理人的专业化不仅表现为自身的专业化，也表现为充分使用专业的中介机构或对基础工程项目进行专业采购。

6、权责清晰一致原则。权责清晰一致包括三个层次：一是组织的权责清晰一致；二是组织内部的管理人员权责清晰一致原则；三是工作权责清晰一致原则。

7、公开透明与监督原则。非经营性设施项目的资金来源于公民的纳税，且项目的最终使用者也是公民，所以要求基础设施项目在实施过程中要遵循公开透明的原则。

同时，由于非经营性设施项目的非赢利性，使用的资金为公共财政，所以在一定程度上，政府代理人在实施基础设施项目中动力不足，竞争性不高，还可能会出现一定范围的腐败。所以要对涉及的部门进行监督。监督是

多个层面的，即包括政府监督部门的监督，也包括公众的监督及涉及的部门自身监督。

三、非经营性基础设施项目管理模式

综上所述，我们可以得出城市基础设施建设管理模式流程如下：使用单位根据实际需要向上级主管部门提出新设施需求；上级主管部门根据行业发展的实际情况进行细化与汇总并上报给发改委；发改委根据社会、经济、行业的整体运行状况、城市的规划状况对报告进行调查、修改与批复，并委托政府代理人或社会中介机构进行概算，然后交给财政部门纳入资金使用计划，委托政府代理人进行新设施的实施；政府代理人根据使用者合理需求

进行新设施的实施，建成后移交给使用单位，在建设过程中要受到各方的监督。

四、政府代理人的身份问题

政府代理人的身份无怪乎有三种可能：公务员、事业、法人单位。综合考虑各种因素，其身份最好是公务员单位。原因如下：（1）政府代理人既是项目实施过程中的参与主体，又与政府保持者千丝万缕的联系，即具有双重属性；（2）有专门法律进行监督，如行政许可法等；（3）非经营性项目的无赢利性，使其不便具有法人单位身份；（4）具有公务员身份，其实施水平代表一定的政府执政能力，可形成一定压力，也有利于公众监督。

（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）

主要参考文献：

[1]尹贻林.政府投资项目管理模式研究[M].南开大学出版社，2005.

[2]张伟.政府工程管理模式及改革方向[J].建筑经济，2005.

[3]赵复元.我国政府投资项目管理体制改革综述[J].经济研究参考，2004.