浙江省生态补偿机制再探

[摘 要]经济社会与资源环境协调发展、人与自然和谐相处是社会和谐的重要标志之一。建立健全生态补偿机制是建设生态省发展模式的关键。通过建立生态补偿机制,提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道,努力实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化和市场化。

[关键词]生态补偿

作者简介:李永红,哲学博士,浙江工业大学之江学院讲师,主要研究科技哲学。

一

生态补偿是指生态环境和自然资源利用的受益者支付代价,向生态环境和自然资源的保护者提供补偿的一类社会经济活动,生态补偿机制就是促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。生态补偿机制也是一种经济制度,旨在通过经济、政策和市场等手段,解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题,逐步达到和体现区域内的平衡和协调发展,从而激励人们从事生态保护和建设的积极性,使生态资本增殖、资源环境永续利用。

二

建立生态补偿机制的基本原则,是统率建立生态补偿机制和实施生态补偿的指导精神和基本规范。建立生态补偿机制应考虑遵循以下五项原则:一是坚持保护者受益、损害者付费、受益者补偿的原则。针对资源和环境保护中三类主体,分别确定其在生态补偿中的基本地位,并构成较为全面的生态补偿相关主体框架。二是坚持统筹协调、共同发展的原则。基于各地经济社会发展相对不平衡的现状,有必要通过实施生态补偿,通过支持欠发达地区和重要生态功能区的经济社会发展,促进实现统筹协调和共同发展的目标。三是坚持循序渐进、重点突出的原则。建立生态补偿机制工作具有开创性,基础研究工作需要进一步加强,工作经验需要逐步积累,因此,建立生态补偿机制应考虑增强其现实合理性,采取总结经验、稳步推进的策略,并以解决重点问题为着力点,保证实施生态补偿取得实效。四是坚持政府主导、市场参与的原则。建立生态补偿机制和实施生态补偿,主要是通过创新政府管理制度,完善政府调控措施,以弥补市场失灵的缺陷,因此,必须坚持政府主导的原则。同时,生态补偿作为一项经济制度,有必要引入并完善资源分配和利益调整等方面的市场运作机制,从长远来看,通过市场机制实施生态补偿将是生态补偿的重要手段。五是坚持公平公开、权责一致的原则。建立生态补偿机制,涉及到各地各部门的贯彻落实,涉及到生态补偿的整体效益,涉及到不同主体间的利益分配和调整,为保证实施生态补偿的实效性,合理制定实施生态补偿的政策并严格执行,必须坚持公平原则,公开运作,强化责任,加强监督。

从已有的实践及理论研究来看,生态补偿机制大体可分为政府补偿、“受益者”和“保护者”之间的补偿等形式。政府补偿是指政府对地处事关全局的重要生态功能区、水源涵养区、自然保护区等重要自然资源和生态环境的敏感地区提供了保护和建设行为的“保护者”(政府、群众和团体),以政策扶持、财政转移支付、项目支持、财政补贴和奖励等形式的补偿。因此,作为政府,在研究和解决生态补偿机制的建设问题时,一方面要着力解决促进补偿活动的征收和补助上,同时要制作、安排和引导各种规则、激励和协调的制度,以调动全社会的生态保护积极性。“受益者”和“保护者”之间的补偿是代表生态链上不同区域(“发达地区”和“欠发达地区”、一个流域间的“上游区域”和“下游区域”)之间的补偿,这种补偿活动有直接的,也可以有通过政府或所有者进行的间接的。这种补偿有赖于在对自然资源和生态环境价值评估的基础上进行。

三

浙江省已经制定了生态公益林财政补助政策,设立了环境整治与保护补助的专项资金,实行了省对市、县的财力补助政策。在此基础上,要把建立健全生态补偿的公共财政制度当作当前最主要的生态补偿途径。要积极探索,坚持以“科学发展观”重要思想为指导,以加快区域协调发展为主题,以实现人与自然和谐为出发点,以体制创新、科技创新和管理创新为动力,在全面推进生态省建设的进程中,积极研究和探索绿色GDP核算体系和资源环境价值评价体系,不断完善政府宏观政策调控手段和各级财政激励作用,特别是要突出重点,统筹运用政府财政资金,确定重点生态补偿对象,明确生态补偿的重点领域,调整现行财政的支出结构,加大对重点生态功能区域的财政支持力度,抓紧建立财政生态补偿资金使用绩效考核评价制度,逐步将生态补偿机制管理纳入规范化、法制化轨道。

1996年8月,《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出,要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。年,省人大常委会颁布的《浙江省农业自然资源综合管理条例》要求,省政府应当加大对重点保护山区和水源涵养区的转移支付力度,并逐步建立生态环境补偿专项资金。《浙江省矿产资源管理条例》和《浙江省乌溪江环境保护若干规定》也都作了一些相应的具体规定。 2003年6月,省人大常委会在《关于建设生态省的决定》中要求,省政府要认真研究,逐步建立和健全生态效益补偿机制。省十届人大一次会议提出,要把欠发达地区作为新的经济增长点来加以培育。 2003年底《中共浙江省委关于贯彻落实党的十六届三中全会精神进一步完善社会主义市场经济体制的决定》提出,“建立生态补偿机制,推动欠发达地区跨越式发展,使欠发达地区的发展成为经济新的增长点”。建立和完善生态补偿机制,是实现“五个统筹”的重要手段和有力形式,也是加快全面建设小康社会,推进生态省建设的一项重要基础工作。

从浙江省各地生态功能区位特征与经济发展现状来看,重要生态功能区与欠发达地区基本重合。重要生态功能区大都分布在西南部山区。由于区位特点与生态功能定位等多种因素的影响,这些生态屏障地区承担了十分重要的生态保护和建设任务,当地的产业经济和社会发展受到更多的条件制约。随着生态环境和资源价值观的日趋形成,社会各界对生态保护与投资回报呼声日益强烈,尤其是处于重要生态功能区的政府和群众,普遍希望通过建立和完善生态补偿机制得到相应的经济回报。认真研究和探索符合浙江实际的生态补偿形式,建立和完善生态补偿机制,有利于全面推进生态省建设,实现人与自然的和谐发展;有利于促进区域协调发展,缓解不同地区之间由于环境资源禀赋、生态系统功能定位导致的发展不平衡问题;有利于加快培育新的经济增长点、不断提高综合实力;有利于促进共同富裕,维护人民群众的根本利益。因此,建立和完善生态补偿机制,是实践“三个代表”重要思想,落实科学发展观的具体行动,是尽民求之责,谋民取之利,行民生之德,聚民心之举,是各级政府义不容辞的职责。

参考文献

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