促进循环经济发展的财税政策体系研究

杨述航

[摘 要]我国在推进工业化的进程中,面临着资源消耗过多、环境污染加重的问题,为了解决经济发展过程中间出现的资源、环境等问题,就需要转变经济发展方式,大力发展循环经济,建设资源节约型、环境友好型社会,实现经济和社会可持续发展。发展循环经济需要综合运用各种政策手段,尤其是财税政策,以此来调节和影响市场主体的行为,建立起自觉节约资源和保护环境的机制。本文提出了促进循环经济发展的财税政策建议,并对这些政策进行了分析。

[关键词]循环经济 财税政策

中国的发展要突破资源、环境困境,必须实现经济发展方式的转变,一个重要途径就是发展循环经济,建设资源节约型、环境友好型社会。发展循环经济,涉及到社会的方方面面,是一项庞大的社会系统工程,需要全社会的共同努力才能完成,同时也需要由一系列具体的措施作保证。而政府通过制定相关财税政策,以促进循环经济的发展则是一项重要的措施。政府通过制定相关政策来鼓励对环境有建设意义的活动,阻止对环境有破坏性的活动,才能把经济引向可持续发展的道路。发展中国循环经济所需要的财税政策包括政府采购政策、财政补贴政策、税收政策、财政信贷政策等。

一、政府采购政策

政府采购所涉及的内容包罗万象,既有有形的又有无形的,既有物品、工程又有服务,非常庞杂。通过统一的政府采购,可以体现政府的某些特定政策,政府在环境保护、社会福利等方面所追求的一些特定政策目标,可以纳入政府采购的通盘考虑。为了给发展循环经济创造物质条件,在工程类采购方面,政府应增加投入,促进有利于循环经济发展的公共设施建设,如绿色园林城市建设、城市地下管道铺设、以及城市污水处理、垃圾处理等工程。由于以上公共设施建设的承建企业经济负担较重,所以政府通过投资性的支出,既可以为企业创造公平的竞争环境,同时也可以调动企业建设循环经济的积极性。可以借鉴其他国家经验,探索允许城市政府发行市政债券,为市政设施的建设筹集资金的做法。

政府采购客观上对于不同的产品具有一定的选择余地,可以据此体现不同的政策倾向。对于那些利用工业生产过程所产生的废料而生产的产品,可以考虑在政府采购招标方案中适当提高这种产品所占的比重。这样对相关产业既可形成财力的注入,又可在社会上产生政府作出的示范效应,从而鼓励、刺激其发展。比如,政府投资建设的工程,是否可以考虑多采购和使用某些企业利用废渣生产的加气混凝土砌块,再比如,为了提高纸张的再循环利用率,是否可以考虑用行政命令,要求政府机构采购的所有纸张应含有一定比例用过的废纸,这样对造纸厂家在制造过程中加进废纸会产生刺激作用,给再生纸提供一个日益兴旺的市场。中国在世界十大纸张生产国中,纸张再循环利用率还是比较低的,位居第一的德国,纸张再循环利用率高达72%。

适应经济社会协调发展的要求,积极推行政府绿色采购。政府绿色采购是政府购买和使用符合国家绿色认证标准的产品和服务的活动。其内容包括绿色办公用品采购和绿色公共工程与绿色装修工程采购。倡导绿色采购,将促进整个社会在生产、消费环节上建立绿色生产和绿色消费的模式。在生产上,变“粗放型”为“集约型”。具体来讲,就是通过绿色采购,进一步引导企业调整生产和技术结构,采用清洁生产技术,减少自然资源消耗和污染排放量,促进环保产业发展。在消费上,变“资源浪费型”为“资源节约型”。具体地讲,要通过绿色采购,引导人们改变不合理的消费行为和习惯,倡导合理的消费模式和适度的消费规模,减少因不合理消费对环境造成的压力。

二、财政补贴政策

财政补贴是国家通过财政性资金的再分配,无偿给予某些生产者、经营者经济补助,以协调整个社会经济活动的一种重要经济杠杆。通过对企业实行财政补贴,可以影响相关产品的价格结构,从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构。

目前,许多发达国家在发展循环经济过程中,采取财政补贴的方式对相关企业予以支持。德国对于建设环保设施给予财政补贴,补贴数额相当于投资费用的一个百分点,对新建节能设施所耗费用,按其费用的25%给予补贴;日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定,修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴;仅在1984年,法国对清洁工艺投资约为5亿法郎,其后,提供的补贴数额逐年增加。

一般来说,企业在开展循环经济之初,由于发生大量的研究开发费用,所获经济效益极小,甚至没有效益。因此,可以考虑给这样的企业以照顾,其方式有物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。在物价补贴方面,对企业最初实行循环经济期间增加技术、设备等投入而造成的产品成本高于社会平均成本的现象,给予价格性补贴。据报道,某地有一生产厂家,利用自己发明的一项专利技术,以垃圾作为原料,可以生产出砖等建筑材料,可谓“变废为宝”。在目前城市生活垃圾不断增多,社会为垃圾的处理需要付出很大代价的情况下,上述厂家的做法,为解决日益严重的城市垃圾问题提供了一种比较好的办法,符合发展循环经济的要求,但由于该厂生产的产品价格比其它同类产品的价格要高,在价格上没有竞争优势,因而在市场上销售比较困难,影响企业发展。国家是否可以考虑给予这样的厂家以财政补贴,支持其发展生产。对企业开展循环经济初期发生大量支出而造成的暂时性亏损给予财政政策上的补助,给予企业亏损补贴。在财政贴息方面,由政府代企业支付部分或全部贷款利息,由于利息支出计入企业成本,由此可相应增加企业利润。在税前还贷方面,政府将企业应当归还的贷款从应税所得中扣去,以减少企业的应税所得,从而免去企业一部分税款。我国可借鉴国际经验,对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。通过有针对性的向开展循环经济的企业提供财政补贴,可以调动其发展循环经济的积极性。

三、财政税收政策

税收也是调节国民经济运行的重要经济杠杆,国家通过税收政策的制定和实施,遏制经济发展中间的某些畸形现象,从而保证国民经济的持续、协调发展。用税收政策来促进和引导节约型社会的建设和循环经济的发展,是一种比较有效的手段。荷兰政府运用税收有效地遏制了包括镉、铜、铅、汞和锌等重金属的排放,在1976年到1996年之间,这些元素的工业排放量降低了86%-97%。我国制定有利于发展循环经济的税收政策时,可考虑以下几个问题:一是,给予开展循环经济的企业减免其所得税的优惠政策。二是,增加资源税税目,扩大资源税征收范围,并逐步提高其税率。面对水资源短缺的局面,如果开征水资源税,将对解决日益突出的缺水问题起到帮助作用。为了保护生态环境,增加森林资源税,将有利于抑制对生态环境不利的行为。对非再生性、稀缺性资源课以重税,以发挥税收的调节作用,保证资源的可持续利用。三是,资源税征收可采取累进制方式,将资源使用量划分档次,不同档次对应不同的税率,税率逐级跳跃式增加,这样,对于消耗大量自然资源的企业,将提高其资源税的税负而成为企业的一种负担,促使企业开展资源循环利用,建设环保工程,转产停产,开发环保型产品。四是,对环境污染情况进行征税,如开征大气污染税、污染源税、噪音税等,以解决环境污染问题。其税率可采取不同地区、部门及污染程度不同的企业适用不同税率的差别税率。

四、财政信贷政策

财政信贷政策是国家通过银行向有关企业提供贷款,支持企业的生产经营活动,以调节国民经济运行的重要经济杠杆。企业开展循环经济需要投入技术、设备,改进生产工艺,因而产生对资金的需求,在企业资金有限的情况下,企业没有资金或者有很少的资金能用于能源综合利用和污染治理,在这种情况下,国家可运用信贷政策,通过向企业发放优惠贷款给企业以资金支持,帮助企业解决资金短缺的问题。

前些年,我国为了支持企业开展资源综合利用也制定了一些信贷优惠政策,但由于这些政策只作了原则性的规定,没有具体的支持措施,且附加了一些限制条件,因而难以得到实施,政策的效果还不够明显。企业申请国家级的贷款,由于多数贷款只有指标,具体款项由地方自筹,即便有实际款项,数额也十分有限,企业很难得到所需的全部款项,从而影响了企业开展资源综合利用和污染治理的积极性。通过财政信贷给予开展循环经济的企业以资金支持,国外有先进经验可供参考。如日本利用非盈利性的金融机构为企业提供中长期的优惠利率贷款,并且已形成一个固定制度:日本开发银行从1965年开始,对环保设施建设提供优惠长期贷款;中小企业金融金库从1965年开始对环保设备投资提供优惠贷款;国民金融金库从1970年开始实施对环保设备投资提供优惠贷款制度;中小企业事业团对环保设施的贷款比例最高可占总投资的65%,偿还期限为15年,到期还可延长2年,年利率仅为2.7%。

企业进行资源循环利用,开展清洁生产需要有充足的资金支持,目前,在国家环境保护绿色银行尚未建立和企业融资渠道不畅(环保创业板没有建立)的情况下,建议政策性银行以低息贷款、无息贷款、延长信贷周期、贷款贴息等方式给予企业资金支持,以解决目前企业清洁生产、环境保护信贷资金落实难的问题。

促进循环经济发展的政策包括财政、金融、税收、信用担保等许多方面,各种政策之间互相联系。因此,我国在制定政策过程中,应从全局出发,把各方面有机地结合起来,形成一套促进我国循环经济发展的政策系统。