从华盛顿到林肯

2009-06-28胡楠

消费导刊 2009年16期

胡楠

[摘要]独立战争后美国新建的“邦联体制”软弱无力,难以应对内外的严重危机。为了扭转这一局面,在麦迪逊等开国元勋的努力下,制订并通过了《1787年宪法》,美国的联邦体制得以建立。其后经过长期内外政治法律实践的发展,美国联邦权力逐渐得以巩固和确立。经过南北战争的洗礼,美国的联邦权力得到进一步的加强,并最终从观念上确立了联邦政府的至上地位。

[关键词]美国联邦政府宪法国会内战

一、独立之初的危机与联邦的建立

1783年《巴黎条约》的签订,标志着美国正式从战争的重负下得以解脱。但是,繁复的政治、经济、社会问题仍然困扰着刚刚取得独立的北美诸邦[5]。战时建立的邦联政府缺乏独立的财政权力,因战争欠下的巨额债务难以偿还,只能以滥发纸币弥补亏空。领不到欠饷的大陆军战士们发动兵变,仅仅是依靠华盛顿个人的威望才得以弭平。由于缺乏统一的关税体系,各州之间相互进行经济封锁,导致严重的经济混乱和萧条,小农大量破产,却受到各州司法系统的迫害,结果导致1786年的谢司起义。更为危急的是,由于邦联缺乏足够的权威来组建和供养一支常备军,在美法、美英关系紧张的历史时刻,邦联政府仅能维持50余名常备军,大大影响了美国的国际地位和对外贸易的开展。总而言之,当时北美的内外局势迫切要求建立一个有足够权威的中央政府。

在弗吉尼亚等邦的强烈呼吁下,各邦代表先后在安纳波利斯和费城召开会议,讨论建立新的联邦政府和制定宪法的问题。在会议上,华盛顿、杰佛逊、汉密尔顿、富兰克林等所谓“开国元勋”们都发挥了重要作用。与会代表们大多赞同建立一个拥有实际权威的新的中央政府,但是对联邦政府的政治原则和组织设置存在较大争议。部分代表认为,过分强调联邦政府的民主性可能会导致暴政和忽视州的作用。经过长期的僵持与辩论,到了1787年7月中旬,与会代表终于在主要问题上达成妥协,史称“大妥协”(Great Compromise),其主要内容包括:1.建立两院制议会,其中众议院席位按每州自由民数量加五分之三奴隶数量分配;2.设置一个参议院,每州议会选出两名参议员;3.国会拥有管理各州之间和对外商业的权力,但保证不征收出口税;4.设置一个最高法院,大法官由总统提名,参议院表决通过,国会并可建立低级法院。

由上可见,此次妥协兼顾了州与联邦之间,南部与北部之间等各方面的利益。随后,根据这一妥协开始紧张的宪法起草工作,宪法草案包含了如下原则:1.实行人民主权,由人民选出代表进行决策;2.建立有成文法律的有限政府;3.实行权力的分立与制衡原则,防止任一部门获得过多权力;4.实行给予各州权利的联邦制度,防止出现过多中央控制。

1787年9月17日,制宪会议42名代表中的39名批准了宪法。其后,经过艰苦的努力,宪法终于获得了各州的批准。这样,美国联邦政府终于从法律和制度框架下得以建立。[6]

二、联邦权力的增长

尽管1787年宪法及其通过建立了美国的联邦制度,但是,不言而喻,联邦政府在立国之初的权力仍是极其有限的。按照宪法的规定,明确授予联邦政府的权力有:铸币、规定度量衡、制订统一的归化法律、接纳新州、设立邮局和宣战。此外,宪法还规定,国会有权“制定为行使上述各项权力和由宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必要和适当的所有法律”,这实际上为联邦权力的扩张大开后门。但是,与此同时,宪法第十修正案[7]也规定,宪法未授予全国性政府、也未禁止给各州的权力由各州和人民保留。给于了各州以极其广泛的权力。在具体的政治运作中,此条发挥了很大的弹性。若加强联邦政府权力的观点得到支持,此条就会退居幕后;但如果政治潮流是维护州的权力,这一条款就会被拿出来作为法律依据。另一条对于联邦与州权划分起到重要作用的宪法条文就是宪法第六条第二款(被称为“至上条款”),此款确立了联邦宪法及法律较之于州法律的至上地位,这就为后来联邦通过法律手段调节联邦与州的关系打下了法理基础。

1817年,马里兰州政府试图对国会控制下的第二合众国银行巴尔的摩分行征税,迫使这家实际上的国家银行停业。在随后的诉讼中,州法院裁决州政府有权征税。作为回应,实际上代表联邦政府的银行出纳麦卡洛克将该案上诉至最高法院。马歇尔大法官裁决麦卡洛克获胜,并进一步指出,如果“建立这样的国家银行有助于全国性政府行使指定给它的权力,那么它不言而喻地拥有建立这种银行的权力”;而且,“任何州都不可以使用它的征税权对全国性政府的一个臂膀征税”。这样,马歇尔确立了联邦政府权力的“默示原则”,并进一步确认了联邦相对于州的“至上地位”。意义更为深远的是,马歇尔开启了这样一个先例,即最高法院可以通过对案例的裁决而在宪法没有明示的领域内确立联邦的权力。

另一个著名的案例是1824年的“吉本斯诉奥格登”案。在这一案件中,两名航运商分别从纽约州议会和联邦政府处获得了在一条州际河流上航运的权力。显然,州法院决定支持自己的航运商,他的对手便将案件上诉至最高法院。马歇尔在裁决中指出,全国性政府的商业权力可在州的管辖范围内行使,即使周内商业不完全受制于它。更进一步的是,管理州际商业的权力是纯粹的全国性权力。在此案件中马歇尔的裁决给予了联邦政府在所谓商业事务上巨大的权威,使得联邦可以借对“商业事务”进行广泛解释而扩张自己的权力。

在司法部门通过一系列的案件裁决为联邦权力的扩张开辟道路的同时,联邦行政和立法部门也在不遗余力地发挥自己的作用。

在对外关系上,美国独立之后,外交形势一度相当险恶。战时与法国、西班牙建立起来的友好关系并没有得到持续,而英美关系更是争端不断。法国大革命带来的欧洲局势动荡更是严重影响了美国的海外利益。为了维护自己的海外利益,在1798-1800年间,美国与法国不宣而战;1812-1814年,美国同英国进行了史称“第二次独立战争”的美英战争;1815年,美国海军远征北非,击败了对美国商船构成威胁的海盗势力。通过这些战争,美国初步显示了自己的军事力量,维护了自己的海外商业利益,加强了国内的团结,同时也为领土的进一步扩张扫清了道路。当拉美独立运动兴起以后,美国又于1823年提出“门罗主义”的主张,进一步显示了自己的实力。为了扩张领土,美国还在1846年挑起了“美墨战争”,夺去了大片土地。在这一时期,尽管美国政府主要采取“孤立主义”政策,对欧洲事务干预较少。但是,其对外的一系列举措,已经初步显示了联邦政府的作用与权威,与昔日邦联政府的软弱形成了鲜明的对比。

在国内事务上,联邦政府也积极发挥自己的作用。1789年,美国通过第一个关税条例,对一般货物征收5%-15%的关税,并对大约30种商品征收特别关税。到1808年,关税税额增加了三倍。不过,这一时期的关税仍以增加政府收入为主要目的,对保护国内工业缺乏考虑。美英战争结束后,美国于1816年开始了真正的保护关税政策,关税税额普遍提高了20%。其后,关税壁垒越来越高,起到了提高本国工业在国内市场竞争力的作用。1802年,杰佛逊总统签署命令,建立了西点军校,其后,联邦军队开始真正建立起来。在经济领域,1816-1828年,联邦政府与弗吉尼亚州政府合作,联合开凿了迪斯米尔沼泽运河。

对于那些根据联邦宪法由州所拥有的“非列举权力”,也即当时人们所认为的州的内部事务,联邦政府也在逐步扩展着作用。但是,联邦仍然通过各种方式促进教育事业的发展。在联邦建立之初,政府就以提供免费公共土地的方式,资助各州初级公立教育事业;第二次独立战争之后,联邦将各州战时借款归还,但要求各州将此项资金用于公共教育;从1837年起,联邦财政部门向各州分配联邦财政盈余,国会特别指出这些款项的使用应接受联邦的指导,实际上其中相当部分都用作公共教育资金。公共福利领域,当时也普遍认为是各州的权限。但联邦政府也通过与教育领域大致相同的方式,以赠地、拨款资助地方建立精神病院、济贫收容所等福利机构。在1796年,联邦政府就制订了一套各州统一的移民和进口物品检疫标准,1832年霍乱流行期间,联邦开始拨款资助各州的检疫机构。

不过,联邦权力的扩张也不是一帆风顺的。当时美国的传统观念是应当对政府的权力加以限制,尤以中央政府为最。而且这一时期的世界潮流,也是鼓励几乎是“自由放任”的自由经济政策。在这样的环境下,权力的天平向州回摆也就不足为奇了,尤以杰克逊总统(1829-1837年)任上为最。在这一时期发生了一起关税争端南卡罗来纳州政府宣称,在州政府与联邦政府的冲突中,州应该对其公民享有最终权威。对于其后影响更为重要的是,州开始强调自己从联邦分离(secession)的权利,这就为后来的内战埋下了伏笔。

三、矛盾的激化与内战

在十九世纪初期的年代里,新生的美利坚联邦经历了迅速的发展,北方的工业依托东北部丰富的煤铁资源得以扩张,源源不断的欧洲移民提供了大量高素质的劳动力;南部的植棉业因工业革命兴旺发达起来,输入的黑人奴隶则成为主要的劳动力量。西部新开辟的疆土则成为争夺的焦点,双方都希望将自己的制度加于“新州”之上。显然,在注重州权的当时的美国,州的数量对己方在联邦的发言权有重要的影响。从另一方面讲,北方出于统一国内市场,抵御国外商品竞争的需要,主张加强联邦的权威;而南方则希望能够“自由”地输入国外的工业品,并将自己的农产品输出,反对联邦权力的“过度”扩张。

起初,双方的斗争主要是在国会中进行的。1850年加利福尼亚以“自由州”的身份加入联邦,使得北方在国会中稍占优势。作为对南部的妥协,稍后国会通过了一项法令,同意南方奴隶主可以在北方“自由州”追捕逃奴。不过,此时发生地另两件事情迅速激化了南北矛盾:在关于一名逃亡奴隶自由身份的裁决中,最高法院论证道,根据宪法,国会无权在联邦领地禁止奴隶制;在1854年,南方利用其在国会内的优势通过了《堪萨斯内布拉斯加法案》,规定该州居民自行决定以“自由州”或“奴隶州”身份加入联邦,即所谓“居民主权”原则。

前者实际上堵塞了从法律层面解决奴隶制的道路,为以后内战的爆发埋下了引子,而后者几乎立即就在这个新州引发了奴隶制支持者与反对者的武装冲突,直到联邦军队的介入才勉强平息。其后,关于奴隶制存废的争论在美国国内愈演愈烈,一部分激进的废奴主义者开始直接行动了。

1859年10月16日,著名的废奴主义者约翰·布朗带领21名伙伴夺占了马里兰的一座联邦军火库,开始解放附近的黑奴。虽然此次起义不久便被罗伯特·李(即后来著名的南方军统帅)带领的武装镇压下去,布朗本人也被判处死刑。但是此次事件极大地震动了整个美国,布朗也成为人们心中敬仰的废奴英雄。

1860年,坚定的共和党人林肯当选总统,就职之初便有南部刺客前来暗害。尽管其上任之初仍然谋求同南部的妥协,但是矛盾的最后爆发已经不可避免了。南部卡罗来纳州以主张“州权”为法律依据,首先宣布退出联邦。到1861年2月,已有佐治亚、亚拉巴马、佛罗里达、密西西比、路易斯安那、德克萨斯等州脱离联邦,这些州于1861年2月8日通过了邦联宪法,选举戴维斯为总统。

南部邦联成立后,立即开始接管各州土地上的联邦财产。1861年4月12日,邦联武装决心以武力“接收”属于联邦的萨姆特要塞,经过两天的抵抗后,要塞失陷。这一事件标志着美国内战的正式爆发。南方打出了“为退出联邦的权力而战”的口号,这样,南北方的争端正式转化为联邦政府对叛乱诸州的战争。

具有讽刺意味的是,尽管这场战争很大程度上是为了保护州的权力而引起的,但战争本身却大大弱化了州的地位。在北方,联邦先后通过征兵和招募的方式动员了260多万兵员,为了支付战费,联邦仅在1862年就发行了5亿美元的公债,在整个战争期间,政府开支跃升到占GDP比例的15%(战前仅为2%),可以说,通过战争的动员,联邦政府已经将它的触角深入到北方社会的每一个方面。1863年7月,纽约州发生的反征兵暴乱遭到了联邦精锐部队的镇压,伤亡惨重(据当时估计,被军队击毙的多达1200人[9])。而法律层面的影响则更为深远:在南方民主党议员实际缺席的情况下,国会通过了宅地法、土地赠予学院法和太平洋铁路法等法案;全国统一的货币和银行体系也得以建立起来。而在前线,在联邦军队攻占的邦联土地上,林肯于1862年任命了军事长官负责当地政务,剥夺了参与叛乱的州的权力。他在1862年9月签署了《解放黑人奴隶宣言》,使南部各州的黑奴在1863年起获得了法律上的自由地位。而在南部,尽管邦联宪法突出强调州的权力,但在战争内在的逻辑下,邦联一级的权力也在极大地加强了。南部先后征召了100万人入伍,占白人数量的五分之一。邦联先后发行了五亿美元的纸币以支撑战争,并采取了强制征税的手段。各州的地方团队也被纳入邦联将军的统一指挥之下。直到战争结束前夕,联邦政府所曾采用过的动员人力物力的方式,几乎都曾被邦联实践过了,只是其效力似乎远不及北方。

四、余绪

战争以北方胜利告终的结局,最终确立了联邦的统一与不可分割性,联邦的大厦巍然屹立在南部诸州的废墟上。战争结束以后,联邦政府对南部叛乱地区实行军管,进入了著名的“南部重建”时期。1866年6月,国会通过了宪法第十四修正案,给予了黑人以公民权。此后,尽管对于联邦与州的权力的具体划分还存在者诸多争议,但联邦相对于州的地位的“至高性”已经牢牢确立下来了,为联邦权力的进一步扩展打下了基础。

参考书目

[1](美)斯塔夫阿里斯:《全球通史从史前史到二十一世纪》,北京大学出版社,2007

[2](美)拉塞尔·F·韦格利:《美国陆军史》,解放军出版社,1989

[3](美)詹姆斯·M·麦克弗森《火的考验:美国内战及重建》,网络版

[4](美)施密特、谢利、巴迪斯:《美国政府与政治》,北京大学出版社,2005

[5](英)R·C·西蒙斯:《美国早期史从殖民地建立到独立》,商务印书馆,1991

参考论文

[1]袁鹏,《美国历史上自由放任的保守主义思潮探析》,湖北大学学报(哲学社科版),1993年第1期

[2]解建红,《美国联邦体制确立原因初探》,山西高校社科学报,199年4月

[3]陈永祥,《1812年的战争与美国的经济独立》,广州大学学报(社科版),2002年8月

[4]宋云伟,《论内战以前联邦政府在州公共管理中的作用》,山东师大学报(社科版),2008年2月

[5]美国联邦各组成单位原文为state,考虑到与联邦的对应关系,通译为“州”;但此时联邦宪法尚未通过,考虑到其所具有的独立性,此处故译为“邦”,1787年后仍照原译法,下同