进城务工人员子女义务教育政策执行存在的问题及其对策

邵海霞

摘 要： 本文依据提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路分析了进城务工人员子女义务教育制度执行存在的问题，如政策执行主体的行政低效率困境、政策执行的社会心理困境、政策执行的家庭困境，并对这些困境进行了原因分析，提出了相关的对策。

关键词： 进城务工人员子女 义务教育政策执行

问题 原因 途径

2003年9月30日，经国务院同意，国务院办公厅转发了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，并要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真贯彻执行。它的出台，标志解决进城务工人员子女义务教育的合法化。

政策的出台并不等于问题的解决，从政策方案合法化到政策目标的实现之间还有一段相当长的路要走，还存在着十分复杂的问题。政策的主要目的不是研究问题而是解决问题，然而在进城务工人员子女义务教育政策执行过程中还存在着许多问题。本文试图研究其执行中存在的问题并针对这些问题提出有效的措施。

一、进城务工人员子女义务教育政策执行存在的问题。

在解决进城务工人员子女就学问题方面，尽管国家出台了不少政策，各地政府也积极贯彻文件精神，但仍存在不少困难和难题。

（一）政策执行主体的行政低效率困境

政府作为公共政策运行中的主体，是公共政策达到预期功效、解决实际问题并表现政府执政力的关键所在。然而在政策的贯彻上，我们却看到上下政令不通。2004年3月25日，国家财政部为贯彻落实中央一号文件的有关规定，进一步清理和取消针对进城务工人员的不合理收费。规定今后在城市中小学就学的进城务工人员子女负担的学校收费项目和标准将与当地学生一致，不再收取借读费、择校费或要求进城务工人员捐资助学及摊派其他费用。然而根据不完全统计，部分学校还存在借读收费和其他不合理收费的现象。

（二）政策执行的社会心理困境

首先，当地主流社会对进城务工人员子女仍有排斥心理。进城务工人员子女经常遭受入学地学校教师和同龄人的歧视，致使他们退学、辍学。我们难以想象，在充满排斥、没有融入感的环境下成长而又缺失正常教育的这代人长大之后会是什么样子。

其次，进城务工人员子女的社会心理健康成长的困境。事实上，进城务工人员子女就学难或者虽就学但条件恶劣的情况已使这一群体深切感受到强烈的不平等和被排斥。家庭经济背景的较大不同，更会强化这种情绪。进城务工人员子女进入城市学校之后的“心理认同”，影响所及已不是简单的教育问题，而是一个社会问题，如不及时解决，还会使他们产生与城市的对立心理，诱发不同程度的认同危机和心理危机。

（三）政策执行的家庭困境

首先，进城务工人员家庭难以负担高额教育费用。尽管现在国家规定免收义务教育阶段学生的学费，但一些地区对在本区就读的进城务工人员子女的入学收取门槛费、书本费、补课费等一些附加费，这对进城务工人员来说是一种负担。

其次，进城务工人员家庭的流动性难以保障子女义务教育的连续性。由于流动性大、居住场所不固定，进城务工人员子女“今天注册，明天走人”的现象时有发生，不仅影响了学校正常的教育教学活动，更重要的是，学校或教育行政部门难以有效监控学生受教育状况。家庭的流动使这些孩子的教育过程也具有了流动性，而由于经济条件的限制，他们不能在教育上做更多的选择，有些孩子都曾有过或长或短的辍学或超龄就读的经历，至今还有很多这样的孩子徘徊在城市的校门之外。

二、进城务工人员子女义务教育政策执行中存在问题的原因。

一般来说，高层次的政策要比低层级的政策执行难度大，因为它难以直接地规范人们的行为，因而只有通过正确的具体化过程转化为一系列具有可操作性的低层次政策，这样其功效才能在执行过程中发挥出来。就政策执行的效果而言，关键在于这一具体化的过程是否恰当，政策执行问题常常正是出现在这一环节上。

（一）相关利益群体对政策认同度不高

地方政府担心影响政绩，如果考虑进城务工人员子女的教育，不仅要增加财政投入的支出，还要影响已被高估的教育水准，因此对此问题采取排斥和逃避的态度。

对当地公办学校而言，它们既要保证学校“教育教学秩序不受影响、质量不下降”，又被强令“必须解决好进城务工人员子女教育的问题”，加之进城务工人员家庭频繁流动的特点导致的进城务工人员子女不易管理的情况，部分校长认为“拼尽全力也不见得收到好的效果”，于是就采取“能做就做，不能做也无能为力”的敷衍做法。

对于政策执行最直接的教师群体而言，由于进城务工人员子女普遍存在学习方式、卫生习惯等方面与城市孩子的巨大差异，他们对进城务工人员子女无论从课堂教学还是日常管理都要投入超过其他孩子几倍的工作量。教师的教育教学工作难度陡增，然而相关的配套评价机制并没有形成，他们的努力得不到应有的肯定，工作积极性因此受到较大影响。

政策执行主体们积极性不高，就不能充分发挥其主动性和创造性，在进城务工人员子女教育政策落实方面“上级推一推，下级动一动”的情况很普遍。在这种情况下，进城务工人员子女教育政策的各类执行人员，只对执行任务负责，而不对执行效果负责，教育政策执行的责任未能落实到具体的机构或人员，政策执行的任务实际上处于无人承担的状态。

（二）政策执行资源不足

进城务工人员子女教育政策的执行需要充足的政策资源保障。政策资源包括经费资源、人力资源等。从当地政府的角度分析，在义务教育“以县（区）为主”的背景下，当地范围学生越多，区级财政压力就越大。因此不少地方抱怨地方财政困难，难以接受更多的流动儿童入学。

其次人才不足也是困扰政策落实的另一个重要因素。实际上，当地教育管理部门、学校教师等人员都按照区域教育发展的规划配置，进城务工人员子女“爆发式”增长和频繁的流动性都给当地相应人员的充足配置带来了巨大的困难，也使得当前的政策执行面临着管理人员和学校教师相对不足的困境。

（三）教育制度和教育体制本身的内部矛盾所致

我们一方面强调素质教育，无差别地对待每一位适龄入学的儿童。另一方面升学率却仍然是衡量学校、教师教学水平的唯一标准。进城务工子女从农村进入城市学校，由于教材内容不衔接、环境不适应等造成考试成绩差而受到老师和同龄的不公正对待，自尊心受到伤害，最终不得不选择辍学。

而且在我国，城市适龄儿童的义务教育费用基本上由各级政府负责，而农村的义务教育费用则由乡镇政府以教育统筹的形式向农民征收，相当于农民自己掏钱解决国家要求的义务教育，使进城务工人员子女在义务教育阶段处于城乡“两不管”的真空地带，这是进城务工子女无法接受义务教育的主要原因。

三、建立和完善进城务工人员子女义务教育政策的途径。

当前做好进城务工人员子女就学的工作应当以科学发展观为指导，认真贯彻落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，依法保障进城务工人员子女接受义务教育的权利。力争经过几年的努力，逐步建立起政府领导有方，相关部门齐抓共管，流入地流出地相互配合，使绝大多数进城务工人员子女接受义务教育能够“进得来，读得起，学得好”。围绕这一指导思想和目标，针对存在的问题与原因，我认为应该从以下几个方面加以解决。

（一）制度创新

制度创新是解决进城务工人员子女受教育问题的保证。首先要适时修改《义务教育法》，保障进城务工人员子女享有平等的受教育权。目前我国进城务工人员子女的教育责任一般都是流入地政府承担的，而《义务教育法》却规定由户籍所在地政府承担，因此有必要对义务教育法的有关规定重新解释或修改，对流出地和流入地的权责加以明确，为问题的解决提供法律保障。其次要改革现行的义务教育体制和城乡二元制的户籍制度。接受义务教育是每一个适龄儿童都应有的权利，同时也是他们必须履行的义务，我们不应因为户籍制度造成的教育差别而引发社会的不公正，乃至影响社会稳定，因此改革现行的义务教育体制及户籍制度势在必行。

（二）加强政府对基础教育的投入力度

经费问题是解决进城务工人员子女受教育问题的难点。要解决这一难题，就需要国家、流入地政府、社会等多种途径共同来解决。首先要保证充足的财政支持，除了流入地地方政府财政预算外，国家还要按一定的比例提取进城务工人员子女义务教育政策专项财政预算和进城务工人员子女就学专项基金，由专职部门和人员管理。该基金来源于国家、流入地政府和社会捐资，主要用于奖励那些在接受进城务工人员子女就学方面处理得比较好的公办中小学和民办中小学。

（三）教育观念的平等化

公平性是我国教育政策的首要目标和基本出发点，也是影响我国进城务工人员子女义务教育政策制定的核心因素。进城务工人员子女义务教育政策的实质，就是为了解决社会弱势群体的教育不公平问题。进城务工人员也是城市财富的创造者，他们在无法享受城里人各项公共福利的状况下，以极低的成本为城市的企业提供了大量利润，并为城市创造了税收，同时还在很多方面承担各种不公平的费用。因此，各级政府有责任有义务解决进城务工人员的子女教育问题，帮助社会弱势群体减轻来自社会、经济和教育的巨大压力。我们要创造人人平等、无差别和无歧视的教育环境，让进城务工人员子女回归义务教育，这不仅有利于进城务工人员子女的身心发展，提高其社会适应能力，更重要的是有助于培养城市学生宽容、接纳的态度，加深其对世界差异性和多元性的理解。

四、结语

总之，进城务工人员子女义务教育政策的建立和完善是个庞大的工程，有许多值得研究的问题有待进一步深入分析。本文只是研究了其中的一个方面，文章的完成并非研究的完成，还有许多尚待解决的问题需要我们以后继续研究。

参考文献：

［1］朱晓斌.流动人口子女义务教育政策的价值分析［J］.教育评论，2003，（2）.

［2］张伟平.一项关于农民义务教育观的经验研究［D］.长春：东北师大硕士论文，2005.

［3］范先佐.我国基础教育财政体制改革的回顾与反思［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2003，（3）.

（作者系中南民族大学公共管理学院教育经济管理专业2007级研究生）