论侦查活动监督与宽严相济刑事政策

胡建涛 丁寰翔

摘 要 侦查活动监督,是指人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。侦查活动监督是贯彻宽严相济刑事政策的重要一环,具有保障人权、维护社会稳定的作用。在充分认识当前侦查活动监督存在的问题的基础上,结合宽严相济刑事政策的要求,提出重视侦查监督职能的法律作用、明确侦查活动监督的范围、提升侦查活动监督的法律效力、建立检察引导侦查的机制的建议。

关键词 侦查活动 法律监督 宽严相济刑事政策

中图分类号:D918文献标识码:A

侦查活动监督,是指人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。根据《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定,侦查活动监督权是法律监督权的重要组成部分,是法律赋予检察机关对侦查活动进行监督和制约的一项重要职能。侦查活动监督的重点是发现和纠正侦查活动过程中的违法行为,如对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的,对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的等。在司法实践中,侦查活动监督可以概括为以下三个方面:人民检察院对侦查机关专门调查工作是否合法进行监督;对侦查机关适用强制措施是否合法进行监督;对侦查机关侦查羁押期限是否合法进行监督。

一、侦查活动监督在贯彻宽严相济刑事政策中的重要性

侦查权作为国家权力,既是国家安全的保障又是自由的可能侵害者,它一旦被滥用,就会侵害公民权利,而且也会增加公民对国家的不信任感,对其进行有效的制约和监督很有必要。在我国现阶段,对侦查机关侦查活动的监督是法律赋予检察机关的一项重要职能。因此,检察机关的侦查监督有利于保证侦查机关依法获取犯罪证据,查明案件事实,实现国家刑罚权,保障被追诉者的诉讼权利,使宽缓和严厉的刑事政策得到贯彻。具体而言,侦查活动监督在贯彻宽严相济刑事政策中的意义有:

(一)有利于维护公民和其他社会主体的合法权益。

司法实践证明,侦查机关违反法律规定实施侦查活动,必然严重侵害公民的人身权利、民主权利和其他合法权益,侵害其他社会主体的合法经营和合法利益。人民检察院对侦查活动实施法律监督,有利于及时发现、制止和纠正这些违法侦查行为,从而切实维护和保障公民和企业合法权益。

(二)有利于准确打击犯罪,维护社会稳定。

侦查活动的主要任务是收集证据、查获犯罪人,使犯罪人及时得到惩处,保持社会正常秩序。侦查机关违法进行侦查活动,除了会侵害公民合法权益外,还会使侦查工作偏离正确方向,延误战机,导致不能准确及时地打击犯罪,影响社会治安。人民检察院通过履行侦查活动监督,发现和纠正侦查活动中的违法及不良行为,可以弥补侦查活动中的漏洞,提高侦查工作质量,保证刑法任务的实现,同时促进侦查人员提高侦查水平。

侦查活动监督作为一项重要的法律监督职能,直接体现了刑事诉讼活动惩罚犯罪与保障人权(私权)双重目的的需要,既着眼于维护司法公正,促进侦查主体严格和规范执法,又立足于维护诉讼参与人的合法权益,符合社会公平正义的要求,体现宽严相济刑事政策的精神。

二、正视当前侦查活动监督中存在的问题

(一)侦查监督内容规定模糊,使侦查监督的范围不确定。

明确侦查监督的范围是开展侦查监督工作的前提条件。根据现有法律的规定,除了逮捕犯罪嫌疑人必须经检察机关批准外,侦查活动中其他涉及公民人身、财产权利的强制措施,如拘留、监视居住、取保候审、搜查、扣押、查封、冻结等,都可以由侦查机关自行决定和自行执行。侦查机关享有广泛的侦查权,在程序上缺少外部制约机制。侦查活动监督,强调更多的是对侦查活动合法性的监督,而对侦查机关适用法律是否正确、采取的具体强制措施和侦查手段是否正确等没有明确纳入侦查监督的范围。侦查机关在侦查活动中的“完全独立性”,决定了检察机关很难深入侦查活动中,对其实施有效的监督。这样,容易造成侦查安机关和检察机关对侦查权监督范围的模糊认识,造成了我国侦查活动监督范围明大实小、侦查活动监督行为形式化的现状。

(二)侦查监督手段不力,使侦查监督的法律效力大打折扣。

目前纠正侦查活动中违法行为的主要手段是口头或者发出书面《纠正违法通知书》,虽然《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十八条、第六十九条和第七十六条规定了公安机关应当将检察机关所提纠正意见的纠正情况和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关,而未进一步明确公安机关拒不纠正违法,或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果,这就使得纠正侦查违法软弱无力。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》第388条规定“检察机关提出的纠正意见不被接受的,由上级检察机关通知同级公安机关督促下级公安机关纠正。”,但对公安机关拒不纠正的,却没有明确的法律后果和制裁措施。因此,由于法律没有赋予侦查监督以强制力作保障,当遇到被监督对象拒绝接受时,监督部门就只能束手无策,不能形成对侦查机关的影响力、约束力。

(三)侦查监督方式被动,使侦查监督机制滞后。

现行法律规定检察机关实施侦查监督的主要途径就是通过审查批准逮捕、审查起诉来试试的,而实践中检察机关审查批准逮捕、审查起诉的大量工作是书面审查侦查机关报送的材料,侦察活动的违法情况很难在这些案卷材料中体现出来。即使犯罪嫌疑人反映侦查中有刑讯逼供等违法行为,因为难以收集到充分的证据而难以查实。有些虽然能够查实并对违法行为人给予了制裁,但公民合法权利受到侵犯的事实已无法挽回。一些行之有效的侦查监督方式没有在立法上予以确认。“适时介入”是检察机关在刑事诉讼实践中摸索的开展侦查监督的最有效方式之一,因为在侦查过程中实行适时监控,以便及时发现并纠正侦查中的错误和违法行为。但由于没有形成系统的工作制度,也非强制性规定,就使得在工作中检察机关介入侦查随意性大、不确定性多,什么样的案件公安机关应通知检察机关适时介入,如何选择适时介入时机,侦查机关与监督部门各自应承担什么样的职责和义务等,均没有可操作性的法律规定。

(四)侦查监督机关定位模糊,使侦查监督主体地位弱化。

对于侦查活动的监督需要一个中立性的主体进行司法审查,而我国检察机关在刑事诉讼中既是公诉人又是监督者,具有双重身份。虽然我国宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法为检察机关开展侦查监督提供了法律依据,检察机关居于法律监督机关的地位,但是在司法实践中,这一功能却难以发挥。其原因为,在体制上,公检法在行使刑事职能时处于平行地位;在程序上,我国公、检、法三机关之间是分工负责、互相配合、互相制约的关系。事实上,监督应该单向的,而制约是双向的,如果允许侦查机关进行反向制约,法律监督的权威性就无从体现,并最终形成失控的状况。而我国法律没有对检察机关的中立性提出要求,倒过来反而肯定了侦查机关侦查活动的“独立性”,对侦查权的监督制约力度的薄弱,容易造成侦查权失控的现象,不能充分地体现宪法和刑事诉讼法规定的检察机关作为侦查监督的主体地位。

三、侦查活动监督在贯彻宽严相济刑事政策中的思考和对策

(一)重视侦查监督职能的法律作用。

要将侦查活动监督职能视为实施刑事司法监督、维护司法公正的的首要环节的高度来认识,继续推进检察工作机制改革,优化检察职权配置,明确和细化侦查监督职能中的具体操作性权力配置,强化检察机关纠正侦查机关侦查活动的违法行为的能力,促进和完善公正高效权威的社会主义司法制度的运行。

(二)明确侦查活动监督的范围。

通过立法应该明确侦查活动监督是贯穿于侦查机关的侦查活动的起始和终结的全过程,侦查监督就是对公安机关所有侦查活动的监督。其中,侦查活动既包括初查、立案以及拘留、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施的适用活动,也包括询问、讯问、搜查、羁押、现场勘验、扣押物证、书证、鉴定等强制性侦查措施的适用等活动。因此,对公安机关侦查活动的监督包括对公安机关初查、立案(包括不立案)活动的监督、对公安机关适用强制措施(包括拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等)活动的监督、对公安机关适用强制性侦查措施(包括询问、讯问、搜查、羁押、现场勘验、扣押物证、书证、鉴定等)的监督。既包括对刑事立案、撤案以及侦查活动的程序监督,也包括对认定事实、适用法律等方面的实体监督。

(三)提升侦查活动监督的法律效力。

侦查活动监督是对已经发生的侦查活动的评价和对违法活动的矫正,是一种单向性的国家法律行为。如果允许侦查机关对侦查监督进行反向制约,就无法体现侦查监督的权威性。要加强监督的刚性和权威,就应当明确检察机关侦查监督是全面有效的,不仅在侦查过程中都享有监督权,并且享有对违法侦查行为的处分权。具体而言,就是检察机关发出纠正违法通知书后,侦查机关必须在规定时间内纠正并消除影响,并将纠正情况书面通知检察机关。同时,对拒不执行检察机关纠正违法通知书的侦查人员,检察机关有权决定终止正在进行的违法侦查行为、释放违法羁押的犯罪嫌疑人,因违法侦查行为造成受害人损失的责令赔偿,并提出对违法侦查人员的处分建议,要求侦查机关对违法侦查的处理及时书面报告检察机关。

(四)建立检察引导侦查的机制。

要确保侦查活动监督取得预期的效果,使侦查监督能够真正发挥指导侦查、规范侦查、及时发现侦查活动的违法活动,在监督的措施上就必须建立检察引导侦查的机制。检察引导侦查,即检察机关在现行法律框内,以法律监督权为依托,通过采取法律规定的诉讼手段,对侦查机关在证据的收集、提取、固定以及侦查证的方向上提出意见和建议,并对侦查活动进行同步法律监督的工作机制。无论是司法实务中还是司法释上,侦查监督基本上都是依赖卷宗,基本是事后审查。检察引导侦查能够避免事后监督、被动监督的弊端,使检察机关把侦查的全过程纳入视野,能够改变检察机关对侦查活动法律监督的滞后性和被动性,有效弥补当前检机关对侦查活动事前监督、全程动态监督的空白,及时预防和纠正侦查活动中的违法行为,进一步保障犯嫌疑人及有关公民的合法权益。当然检察引导侦查是有重点的,它不可能也没有必要涉及所有种类案件,引导的案件一般可以包括:恐怖、黑恶势力、严重暴力犯罪案件,重大、疑难、复杂的案件,取证涉及面广的件,流窜作案、多次作案、结伙作案的案件,在当地有影响的案件,新型犯罪案件等等,对上述种类的案件,侦查机关应当在决定立案以后就将有关案件信息移送给检察机关,检察机关则要及时介入并引导侦查,帮助查机关分析案情,提出侦查重点,明确侦查方向,确定要收集、固定的证据种类。

(五)实施强制措施备案审查制度。

在刑事侦查过程中,公安机关的侦查活动相对独立和保密,现行立法规定除了采取逮捕措施须经检察机关批准外,其他强制措施均由公安机关自行决定并执行,难以避免会出现侵犯公民人身自由和财产权利的情形,形成检察机关侦查活动监督的真空地带。因而,有必要在立法上规定公安机关除了采取逮捕措施须经检察机关批准外,采取其他强制措施也应报同级检察机关备案审查的制度,以实现检察机关对侦查活动的动态监督。此外,我国《刑事诉讼法》第73条规定:“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的,应当通知原批准的人民检察院”,但实践中却经常出现公安机关将逮捕措施变更为取保候审、监视居住后不及时通知检察机关的情形,可能导致犯罪嫌疑人逃跑,难以保证刑事诉讼进程的顺利进行。而且,现行立法将批准逮捕措施的决定权与释放或变更逮捕措施的决定权相分离,在一定程度上架空了检察机关的批准逮捕权,从制度设计上而言是极不合理的。因此,应当将现有的释放或变更逮捕措施的通知制修改为审查批准制。

(六)赋予检察机关知情调查权。

知情调查权是行使各项法律监督职能的前提条件。侦查监督机构只有在全面了解、掌握被监督对象真实情况的基础上,才能进一步对其行为实施有效地监督。如果离开知情调查权,法律监督就无从实施,监督效果也难以保证。我国可以借鉴国外的立法经验,在立法上明确赋予检察机关在刑事诉讼侦查监督中享有知情调查权。具体而言,知情调查权主要包括以下两方面内容:一是阅卷权。为了保障检察机关能够客观、真实、全面地了解、掌握被监督对象在刑事侦查活动中的违法行为,及时发现和提出纠正意见,应当在立法上规定检察机关可以依法调取、查阅案卷材料的权利,具体包括受案、立案、破案的登记表册,立案、不立案、撤案以及采取强制措施的法律文书、审批手续等案卷材料。检察机关可以通过阅卷了解、掌握被监督对象在刑事侦查进程中的具体情况,以便能够有针对性地提出监督意见。二是调查权。检察机关通过行使阅卷权,虽然能够了解、掌握被监督对象在刑事侦查活动中的一些违法行为,但许多违法行为在书面卷宗和有关材料中是难以真实反映出来的,只有通过对被监督对象进行全面、客观地调查了解,才能判定其是否存在违法行为及违法情节轻重,从而提出有理有据的监督意见,同时也可以保障监督行为本身的合法性。所以,调查权也是检察机关有效行使侦查监督权的重要手段。(七)完善对自侦案件的侦查监督。

侦查监督权的任务是对侦查行为的合法性进行监督,防范侦查权的异化和滥用,因此,监督者应当具有中立性,不能与被监督者之间存在利害关系,否则会影响监督的公正性。但自侦案件的侦查权与侦查监督权由同一检察机关行使,检察机关不仅难以保持中立,这种实际上的内部监督也容易导致侦查权的滥用,监督实效无法保证。因此,要建立和完善内部监督机制,加强上级检察机关对下级检察机关的监督制约,由上级检察机关对限制、剥夺犯罪嫌疑人人身自由以及可能侵犯公民其他宪法性权利的侦查行为进行合法性审查,并由上级检察机关负责对当事人的控告和申诉进行审查,切实保障当事人权利。当然,从长远来看,将来这些审查活动应当交给中立的法院具体负责。

(作者:胡建涛,法学学士,浙江省龙游县人民法院助理审判员;丁寰翔,法学学士,浙江万里学院法学院副教授)

注释:

参见刘妍.侦查监督机制的构建与完善.中国刑事法杂志.2009年第5期,第97页.

参见张平、张明友.侦查监督权能配置之完善.国家检察官学报.2008年第五期,第58页,第56-57页.

参见陈斌.完善侦查监督的思考.赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版).2009年第五期,第30页.