中国继续工程教育协会专题报道之四

袁　娟　曹立锋

经过战后60多年的发展，日本已经建立起以较为完备的继续教育法律体系，包含宪法、教育基本法、社会教育法、图书馆法等基本法律。研究日本继续教育立法的发展历程，分析其发展现状和特点，对我国开展继续教育立法实践有重大借鉴意义。

一、二战后日本继续教育立法发展历程

制定和实施法律是日本政府干预继续教育的主要手段。从一定意义上说，日本继续教育的法制化过程，就是一部继续教育的发展史。二战后日本继续教育立法发展历程大致可以分为二战以后至20世纪60年代末的社会教育法主导下的现代继续教育法律体系基础建设期、20世纪70年代至80年代末以终身学习振兴法为标志性成果的改革发展期和20世纪90年代初至今以完善终身教育为立法理念的当代继续教育法律体系的继续推进期三个阶段。

(一)以社会教育法为主导的继续教育法律体系基础建设期

二战以后至20世纪60年代末是日本继续教育法律体系的基础建设时期，《教育基本法》、《社会教育法》、《图书馆法》等重要法律的颁布，奠定了日本继续教育法律体系的基础，为日后日本继续教育事业蓬勃发展提供了强大的法律保障。例如，日本文部省于1945年9月发表了《新日本建设教育方针》，其中关于继续教育方面，提出全面推展成人教育、家庭教育、劳工教育、图书馆、博物馆等继续教育方面的改革措施。1947年颁布的《教育基本法》规定着日本教育的指导思想和基本事项，是日本继续教育法律法规制定的依据。1950年颁布了《图书馆法》，它实际上是规范公共图书馆的专门法律，对其基本任务、服务原则、管理体制、设置主体和国家支持制度等作了一一的规定。1953年颁布了《青年学级振兴法》规定为完成九年义务教育学习的青年提供学习机会、组织学习活动。

1949年颁布实施的《社会教育法》是日本关于继续教育最主要的专门法律规范。《社会教育法》共分七章，其主要内容如下：第一章总则(第1条～第9条)对社会教育的含义进行了阐释，指出了国家和地方公共团体为发展社会教育必需提供的帮助；第二章社会教育主任及候补社会教育主任(第9条之2-第9条之6)对社会教育主任和社会教育主任候补的职务、资格、研修等进行了规定；第三章社会教育有关团体(第10条～第14条)定义了社会教育相关团体的概念，对其与教育委员会和国家及地方公共团体的关系进行了说明；第四章社会教育委员(第15条～第19条)对社会教育委员会的构成、职责和定额进行了规定；第五章公民馆(第20条～第42条)对公民馆的设置和功能、职员的研修、公民馆的补助和类似设施等进行了规定；第六章学校设施的利用(第43条～第48条)规定了学校设施的范围和学校设施的利用方法；第七章函授教育(第49条～第57条)对函授教育的定义和认定等内容进行了规定。

(二)以终身学习振兴法为标志的继续教育法律体系的改革发展期

从20世界70年代开始，日本进入近现代史上的第三次教育改革时期，与此同时，继续教育立法也进入了改革完善阶段，进一步促使日本继续教育的推进有法可依，有章可循。

1971年日本社会教育委员会出版的《关于高速发展中社会教育的报告》是日本推动继续教育发展的一个非常重要的文件。该报告提出如下建议：

△拓展社会教育的概念；

△根据终身教育的观点使社会教育系统化；

△改进教育的内容和方法以适应多方面的需要；

△促进各组织的活动和志愿的活动；

△加强社会教育的管理。

1981年日本中央教育审议会做出的《关于终身教育的政策解释》，阐释了日本终身教育的意义，总结了日本终身教育的现状和今后的课题，按照时间标准将终身教育划分为成人前教育、成人教育和高龄期教育三个阶段，并指出了每个阶段应该重点关注的问题和采取的措施。1987年10月日本政府颁布了《教育改革推进大纲》，文部省在1988年7月将“社会教育局”改为“终身学习局”。在上述一系列改革酝酿的基础上，1990年日本国会通过《终身学习振兴法案》，同年通过了《关于整备振兴终身学习推进体制的法律》，即《终身学习振兴法》，这是日本第三次教育改革过程中颁布的最重要的法律文件，共由12条和附则组成，是日本有关终生学习的第一个法律。

(三)以完善终身教育为立法理念的继续教育法律体系的继续推进期

1992年，终身学习审议会提出《关于适应今后社会发展的终身教育振兴对策》，成为日本迎接21世纪挑战的基本战略。1996年，日本发布的《日本白皮书》明确提出构建“每个人无论在任何时候都能自由选择学习机会并使其成果得到适当评价”的终身学习型社会的重要性。2004年，终身学习审议会就《关于今后终身学习的振兴政策方案》进行了审议，在坚持终身教育的基础上提出了今后发展的基本意见。随着时代的发展，日本继续教育立法将在终身教育理念的指引下重点关注促进年轻人就业技能的提高，促进家庭和社区的教育功能的发挥等方面内容。

二、日本继续教育立法的现状和特征

经过战后60多年的发展，日本已经形成了较为完备的继续教育法律体系，在立法主体上体现了多层次性，在立法程序上体现了规范性。

(一)日本继续教育法律体系的完备性

日本的继续教育法律法规并不是单独设置的，而是由基本法律、社会教育法律、终身学习设施法、审议会信息、政策解释和其他法令六大部分构成，这六大部分又包含相应的构成内容，相辅相成，一起构成了日本继续教育完整的法律体系。第一，基本法律。日本继续教育的基本法律主要包括日本国宪法和教育基本法两项法律制度。教育基本法对日本教育事业的宗旨和基本原则做出了规定，是日本制定其他各类教育法律的纲领性法律文件，为继续教育专门法律的制定提供法律依据。第二，社会教育法律。社会教育法律是日本继续教育法律体系的核心组成部分，主要包括社会教育法、关于整顿振兴终身学习对策的推进机制的法律、体育振兴法、青年班级振兴法等。第三，终身学习设施法。终身学习设施法是专门针对继续教育的设施管理制定的法律法规，包括图书馆法、学校图书馆法和博物馆法等部分。第四，审议会信息。包括中央教育审议会、终身学习审议会、保健体育委员会关于振兴体育的特别委员会等的倡议和审议信息等。第五，政策解释。例如，1977年6月的关于终身教育(中央教育审议会政策解释)；1990年1月的关于终身学习的基础整备(中央教育审议会政策解释)；1996年4月的关于地方终身学习机会的充实措施(终身学习审议会政策解释)；1998年9月的关于适应社会变化的今后教育行政的应有状态(终身学习审议会政策解释)等。第六，其他法律法令。例如，文化艺术振兴基本法、高龄社会对策基本法、学校教育法、世界人权宣言等，这些法律法令涉及到了继续教育的基本思想或具体内容，是对

上述五项法律法规的有益补充。总之，以上6个方面的法律法规、政策规章都是围绕推动继续教育发展这一中心建成的，它们多方面、多层次，相互衔接和补充，共同构成日本继续教育法律体系。

(二)日本继续教育立法主体的多层次性

日本继续教育立法的主体从纵向层次来看，主要包括国会、内阁、文部省及文部省终身教育审议会、各级地方政府等，形成了分工负责、相互配合的继续教育立法主体系统。

日本国宪法第41条规定国家的最高权力机关是国会，国会是日本唯一的立法机关。国会审议和通过各种法案，以法律形式确定国会国法，与继续教育相关的国家法律也是通过这种形式确定的。在这一法律的基础上，政府内阁可以制定政府命令(简称政令)，掌管文教事业的文部省长官文部大臣可以制定文部省令(简称省令)，这些政令和省令都是为了贯彻和实施国会制定的相关法律，与国法是相辅相成的。文部省作为国家主管教育的行政机关，在推进继续学习体系建设中发挥着整合多方面力量，制定全国性标准，提出政策性建议，资助地方政府和民间社团等重要作用。1990年在文部省成立的终身教育审议会、终身学习审议会作为直接听命于文部大臣的咨询机构，是制定终身学习政策的国家性机构。在建立终身学习体系的过程中，终身学习审议会根据发展的状况和需要，及时提出对全国具有指导性的政策。依据终身学习振兴法，地方各级政府对发展终身学习规定了明确的责任，包括制定地方性法规，设立专门的行政机构，制定终身学习振兴计划，设立“终身学习推进中心”和制定地区终身学习发展规划等。

(三)日本继续教育立法程序的规范性

日本对继续教育立法程序给予了高度的关注和严格的限制。在立法程序上，一般由内阁提出继续教育法案，先由文部省制定法案草稿，然后提交中央教育审议会进行全方位的审议并提出议案，经文部大臣通过后提交内阁法制局。内阁法制局经过审查后，若认为与宪法精神相符，且与其他法令没有抵触之处时，便提交内阁会议讨论。内阁会议讨论通过后，便可提交国会。经议院通过的教育法律，由文部大臣署名，同时由内阁总理大臣联署，然后由天皇作为国事行为颁布。在继续教育立法过程中，日本制定了立法监督、司法监督、社会监督的途径和惩戒措施，以保证继续教育立法的公正透明。

三、日本继续教育立法实践对我国的启示

日本继续教育立法的发展历程和现状值得我们进行深入的研究和思考，借鉴日本经验，从立法使命、立法目标、法律完善、财政保障等方面进行科学规划，这是日本实践给我国的主要启示。

(一)继续教育立法要以体现和传播终身教育观念为使命

终身教育观念是教育事业发展到20世纪七八十年代演变出的新的科学理念，已为世界上大部分发达国家所接受并实施。从20世纪八九十年时代开始，日本已经在大力提倡终身教育和终身学习的理念，而且通过制定新法和调整旧法的方法来进行宣传和落实，终身教育的概念和原则成为推动日本继续教育事业继续向前发展的指示器和方向标。

我国继续教育立法也应跟随世界和时代的发展潮流，以体现和普及终身教育观念为主要使命，在我国继续教育事业还不十分发达，社会公众对继续教育认识程度不太高的情况下，亟需通过法律的途径提升继续教育在我国国民教育体系中的地位，改变社会大众的认可程度。我国幅员辽阔，各地区经济社会状况参差不齐，继续教育事业的发展程度也各不相同。虽然制定具有强权威性的国家指导性法律很有必要，但在国家层面上制定具体操作性的法律法规是不现实的，各级地方人大和政府要成为制定具体实施细则的主体，国家级的法律要以传播和普及终身教育理念为使命。

(二)继续教育立法要以建立完备的法律体系为目标

如前所述，经过几十年的不断累积，日本建立了内容广泛、层次清晰的继续教育法律法规体系，既包含宪法、教育基本法等高层次的基本法律，又包括社会教育法、青年班级振兴法等专门继续教育法律和图书馆法、博物馆法等继续教育设施法律，还包括审议会信息和答复以及其他法律法令，这六部分的内容相互配合构成了日本继续教育的法律体系。

改革开放以来，我国已经建立起教育法律体系的基本框架，但现有的法律法规还不能替代继续教育法的功能，开展继续教育专门立法势在必行。我国除了建立专门的继续教育法律之外，还必须完善继续教育的配套法律规章，完善培训网络，实施规范化管理。比如建立继续教育的评估制度，通过绩效评估等管理手段和工具对公共和民间团体兴办的继续教育进行成果衡量和绩效奖惩。

(三)继续教育立法要适应经济社会发展不断调整和完善

日本继续教育立法一方面注意法的严肃性、稳定性，另一方面又注意结合各自所面临的实际状况，进行多方研究探讨，及时稳妥地予以修订。例如，1990年6月制定了《终身学习振兴法》，1999年在对其进行修订时增加了都道府县在促进地区终身教育发展时的职责，都道府县与市町村和文部大臣、通商产业大臣沟通的流程，对民间社团的指导和帮助等几部分内容。进入21世纪以后，我国的经济社会发展变化日新月异，继续教育事业整体不断向前推进，我国公众中可以享受的继续教育资源越来越丰富，与此同时，公众对继续教育质量的要求也越来越高，要求继续教育的形式越来越灵活。这就要求继续教育立法工作也必须适应我国经济社会发展实际情况不断进行调整和完善，以保障继续教育法律的科学性和有效性。

(四)继续教育立法要保证继续教育发展所需经费投入

运用立法为继续教育提供资金保障是日本继续教育立法的主要特点，它充分体现了继续教育的发展必须有强大的物质基础作保障的原则。日本继续教育费用主要由中央政府和地方政府财政投入为主进行保障。例如，2002年日本社会教育费用为25147，96亿元，人均接近2万日元。我国继续教育总费用和人均费用还处于一个较低的水平，继续教育立法中很重要的一个方面就是对继续教育经费投入制定专门的法律或者规章，实行教育经费国家、企事业单位和个人三方分摊制，其中，国家和企事业单位承担主要部分。此外，国家有必要出台针对社会力量投资兴办继续教育税收、土地等方面的优惠政策。只有在经费保障的前提下，继续教育事业才能顺利发展，投资主体才会更加重视这项工作，参与的积极性才会更高。

责任编辑王红军