谈我国现行失业保险的制度缺失

刘媛媛　张　毅

◆ 中图分类号：F241.4文献标识码：A

内容摘要：通过将我国的《失业保险条例》与国际劳工组织的建议相比较，可以发现我国的失业保险制度还存在保护范围不足、失业保险给付过低、给付期间过长、缺乏配套措施等缺陷。因此，失业保险制度在未来应以改进这些缺陷为主要改革目标。

关键词：失业保险 制度缺失 历史沿革 比较分析

我国与国际现行失业保险制度的比较分析

（一） 保护范围

根据国际劳工组织规定，失业保险制度应为有能力工作并确实在寻职的完全失业者提供保护，还应努力将保护范围扩大到工作时间不充分而导致收入减少的半失业者。我国失业保险条例中的规定与国际劳工组织相似，但由于我国失业保险制度依循国企改革发展而来，其涵盖范围初始仅限于国有企业职工，尔后覆盖面虽有所扩大，但仍限于城镇居民中的失业者。虽然目前已开始将在城镇求职的农民工纳入保护对象，但对农村失业者仍未覆盖，呈现出失业保障的城乡差异，这是不利于社会公平的。此外，城镇中的隐性失业者（即仍在原单位工作或者仅保留其劳资关系，但事实上充当随时可能撤裁的闲职）也没有被纳入保护范围。

（二） 资金来源

国际劳工组识认为失业保险基金的筹集，可以采取缴费基金制、非缴费制，或两种办法结合。目前我国失业保险基金的来源主要靠城镇企事业单位及其职工缴纳的保险费费用，其中单位按其单位总工资的2%缴纳，而职工本人则以本人工资的1%缴纳，不足部分由政府财政补贴。但许多单位因此将职工基本工资调低，改以津贴方式支付职工工资。调低基本工资的结果是导致职工在失业时拿到的失业保险金金额偏低，同时也造成失业保障基金存底的薄弱。

（三） 给付水平

我国失业保险金的发放以低于最低工资为原则，且通常为当地法定最低工资的70%-80%。但由于我国工资水平普遍偏低，目前的失业保险金的发放标准其实是低于国际劳工组织相关规定的。此外，国际劳工组织的规定中，失业保险金的发放是与投保人失业前工资挂钩的，但我国失业保险的实际发放金额由各地方政府参照当地工资水平制定，同一地区所有的失业人员都领取相同的金额。这样的给付标准衍生出如下问题：劳动者按规定缴纳其工资的1%作为失业保险金，但失业保险金的给付却是以当地标准工资作为计算基数，造成保险的缴费和给付的脱钩；由于失业保险金的发放由各地方政府统一标准，工作年龄较长的劳动者，随薪资调高而缴纳较多的金额，但失业时领到的保险金却是与工龄较短者一样的水平，对于工作期间长的劳动者有失公平。

（四） 给付期限

就失业保险金的给付期间而言，我国是远优于国际劳工组织规定的26周，最长的甚至可以达到24个月。但过长的给付期，并不利于失业者重新再就业。发放期间过长，将造成部分失业者仰赖失业保险金渡日而不愿再就业；以及部分隐性就业者诈领失业保险金。

（五） 取消或削减失业津贴

在这个项目里，国际劳工组织与我国的规定大抵相同。可见，我国目前对领取失业保险金的限制对象是较合理的。但我国忽略了对隐形就业的相关规定。隐性就业者可能从事私营、地下行业，或在其它未办理事业登记的私设机构工作，或是靠投资、收租等获利。这类人员表面上没有工作，但其每月实际收入往往不低于失业保险金的救助金额，甚至远高于此。但这类人仍有支领失业保险金的情况，属于国际劳工组织列为以不实手段诈领失业津贴者，但在我国失业保险条例的条文中，对这类人员并没有实际的罚责。

我国失业保险制度存在的缺陷

（一） 保护对象与范围不足造成社会不公

虽然我国逐年将失业保险的保护对象范围放宽，纳保对象由仅限于国有企业职工，扩大为包含国营、私营和外资企业，甚至部分在城镇工作的农民工。而目前推行的失业保险，仅覆盖我国城市居民里的正式职工，使大量需要保障的弱势人群被排除在失业保险之外。在农村中，地方政府为了发展经济，往往征收农民土地，以供给外资或其它形式的企业设厂，而被征地农民则面临着失业的问题，但这些失地农民并不享有《失业保险条例》的保护。在社会保障资金严重不足的情况下，失业保险同其他社会保险制度一样呈现城乡二元的模式，并将在未来持续很长一段时间。失业保险过低的覆盖率，非但不利于社会保障事业的发展，还造成不满的心理和相对剥夺感上升等问题。

（二） 保险金标准过低且给付期间过长

虽然我国在失业保险金的发放期间上，远高于国际劳工组织的相关规定，但由于我国劳动人口众多而失业保险基金总量有限，我国所发放的失业保险金低，而且该标准并没有随着经济波动和物价上涨作适当调整，使其提供的保障能力有限。而微薄的失业保险金是不足以支付失业者的基本生活开销的，况且失业者可能还要为重新就业支付一些必要的搜寻费用、培训费用等。另一方面，投保额与给付额之间的失衡，降低了职工投保失业保险的意愿，这对广开保险基金来源、减轻国家财政负担是不利的。而且我国当前的失业人员中，很大一部分人技术、文化水平较低，他们在失业前工资水平本就不高，对于这部分失业者，给付期间过长容易造成其对救济金产生依赖而缺乏再度就业的动力。

（三） 制度改革缓慢无法配合经济改革和就业形势的变化

在经济转型的各项改革中，社保制度的改革始终是滞后的。进度缓慢的社会保障改革，使我们浪费了筹集基金的最好时机。我国开始进行失业保险基金统筹时，已到国企改革的中后期，许多企业濒临破产、倒闭、改制，早失去了为职工缴纳失业保险费的能力。于是，失业保险基金只能将后进资金拿来填补前期留下的社会保障帐务，埋下了失业保险基金不足的危机。同时，失业保险制度改革也跟不上当前就业形势变化的需要。传统的以“单位”为服务对象的失业保险体系不能适应新形势下分散化、流动性强的就业格局。对于城市化进程中的农民工的失业保险问题还有待解决。对受补助者的资格认定也需要配合经济结构和国情民情重新调整。

（四） 缺乏配套措施造成失业保障目标错置

对于失业者实行的失业保险，应该再加强的部分，就是职业培训、工作介绍及辅导就业。我国虽然建立了再就业服务中心和职业培训机制，但配合的相关法令仍未完善，导致许多下岗职工及失业者不愿接受培训。目前各地方政府虽提供了多种培训和职业介绍的服务项目，但由于进行培训之期间，并没有或者仅提供低额的生活补助，使得失业者为求失业期间能维持最低生活水平而不得不放弃政府提供的培训课程，转而以其它方式谋生。因此我国失业保障应加强各项配套措施。

结论

一个完善的失业保险制度，至少应该满足下列几点要求：能保障失业者及其家属的基本生活需要；能促使失业者短期内再就业；能充分体现公平和效率兼顾的原则。为达到这样的目标，我国的失业保险制度还需从以下方面进行完善：

配合物价水平上扬提高现行失业保险的给付金额，而给付期限应适当缩短，以鼓励失业者再度就业。而鉴于当前失业保险基金的总额严重不足的情况，急需建立与失业保险相配合的预算法和专业的基金操作单位，一方面通过加大基金预算来提升失业保险金的给付水平，另一方面通过投资和运作充实失业保险基金的保值与增值。

制度的改革应积极跟随经济结构、就业结构的变化。扩大失业保险的覆盖面，尽快加强对城镇非正式职工以及进城工作农民工的失业保障；同时，在当前二元经济向一元经济的转变过程中，还应开始针对农村剩余劳动力进行失业保险建设，消除失业保险的城乡分割。

改善对失业保险发放资格的认定机制，加强对失业保险金领取资格的审核。失业保险金的领取应由专业单位详细审查，对非法领取失业保险者应给予重处，同时避免隐性失业者的生存权受到损害。

加强职业培训、职业介绍和就业信息等失业保障的配套措施。我国的职业培训与介绍已实施多年，但成效有限，原因在于信息流通不够发达和职业介绍的专业性有限，以及在培训期间对失业者的补助不足，致使失业者不愿接受培训。所以应加强培训期间的补助金、促进就业信息的流通、加强辅导的专业性，与失业保障相结合，从根本上降低失业所带来的种种问题。

参考文献：

1.国家统计局.中国统计年鉴（2008）.中国统计出版社，2008

2.国家统计局.中国劳动统计年鉴（2007）.中国统计出版社，2007