试论制度创新是预防公务人员产生腐败的关键

李布琼

邓小平同志指出:要从制度上解决问题,制度问题更带有稳定性、根本性、全局性和长期性。①因此要预防腐败就必须改革和完善我们的防腐反腐制度。根据这一精神,笔者认为应从以下几方面入手,建立防腐的制约机制。

一、加强廉政立法,从思想上让公务人员不愿腐败

腐败是一种客观存在的,以滥用公共权力谋取私利为目的的社会现象,其社会危害性极大,任何一个负责的政府都会采取有效措施惩治腐败。在所有的反腐败措施中,最重要的一项措施就是从法律上对腐败的各种表现形式进行界定,把严重损害人民和国家利益的腐败行为规定为犯罪,对腐败分子绳之以法。以法惩贪是反贪倡廉、使吏治清明的重要步骤,从政府形象这个角度来认识以法惩贪的意义,就在于把政府官员的腐败行为规定为犯罪,表明了政府对官员腐败行为的否定性评价。

在法律上对腐败行为进行界定和分类,并将各类行为应受到的惩处规定明确的惩罚措施,就可以产生一种威慑力量,从而达到抑制政府官员腐败的目的。同时,公众亦可以根据法律条文对政府官员的行为和反腐败机构的工作进行监督。由于法律具有预测、预防的功能,它本身可以使政府官员根据法律预知自己行为的后果,在一定程度上预防官员腐败。

虽然中国一直注意反腐败的立法,但从新中国建立以来还没有一部专门反腐败的法律,只有1952年在“三反”运动中制定的《中华人民共和国惩治贪污条例》、1988年全国人大通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》之类的规定,随着社会的变迁,这些规定已经远远不能适应时代的需要。这首先表现在我国的廉政立法体系还不完善,廉政行为准则大多出现在不具有法律效力的道德教育、党内文件等非法律规范当中,而不是以国家法律的形式加以确定。党内的、政府内部的自律性约束制度大都以内部文件的形式出台,从效果上看,不可避免地带有一些缺陷。其一是临时性。这些文件总是在某一类型的腐败行为泛滥起来时才匆匆出台,带有较强的针对性。这种文件规定的针对性使人们对其约束作用的时效性和临时性看得非常清楚,因此并不打算长期遵守它们,只待风头过后便可故态复萌。因此行为约束的作用很弱;其二是它的低效性。内部文件的约束效力非常低,尽管他们的制定者和执行者可能是非常权威的部门,但在法律缺乏明确规定的情况下,违反文件所能受到的最大处罚也就只是在法律的范围之内,只限于组织内部处理的范畴,不便于进入国家法律的制裁程序,收不到严惩的效果;其三是不稳定性。执行文件的规定同执行法律有很大的区别,在执行过程中,来自各个方面的干扰、甚至领导人个人感情因素的影响都比较大,致使处理结果与实际情况相去甚远。

虽然我国《宪法》规定:国家保证社会主义的公共财产,禁止任何组织和任何个人用任何手段侵占破坏国家和集体的财产。但却未对政府官员提出廉洁奉公的要求。这与中国作为一个社会主义国家,国家倡导社会主义、集体主义原则是不相称的。中国是一个社会主义国家,社会主义思想是国家意识形态的核心。中国的宪法中应对政府官员的行为有明确的简要规定。在宪法中规定政府官员不得以权谋取财富或其它权利,可以充分表明中国政府对腐败行为坚决否定的态度,同时也可以表明中国国家是真正建立在社会主义思想的基础之上。同时,宪法应对各监督机构的职责与权限,公民参与的权利与途径作出规定,以为反腐败的立法,特别是地方性的反腐败立法提供母法依据。

从国际反腐的情况看,许多国家都制定了专门的反腐败法,而且在立法上越来越注重系统性和严密性。国外廉政立法大体有三种形式:1.制定专门的反贪污贿赂的法律,如美国的《政府官员行为道德法》、印度的《防止贪污法》等。这些法律对于什么是贪污、受贿、勒索、任人唯亲等腐败犯罪行为及惩处办法都作了非常详细具体的规定。2.在其他法律中规定廉政条款。如《菲律宾共和国宪法》,规定国家应当使一切公职人员保持清正廉洁,采取积极有效的方式反对贪污贿赂行为。芬兰的《公务刑法》中详细规定了公职人员的贪污贿赂行为及其处罚规则;3.通过纪律和道德规范的形式,对公职人员规定行为准则。如巴基斯坦的《国家公职人员纪律与效率条例》,从道德和纪律的角度对公职人员提出廉政要求,具有舆论的影响力和法律的强制力。②所以我国目前廉政立法是反腐败的当务之急。

二、加强反腐机构建设,从体制上使公务人员不敢腐败

在健全反腐败体制的进程中,应该借鉴反腐败成效突出的其他国家和地区的经验。例如新加坡的贪污行为调查局。这些机构的共同特点是:几乎包办所有的反贪污案件,无论数额多少,无论什么罪名,最后都由这一机构作出处罚决定。并且是独立的,直接隶属于行政首脑或总理。这种反腐败的机制显然是高效的,很少有推诿扯皮现象,也不存在几个部门同时去查某一问题的情况。新加坡的这种机构的模式并不是天然形成的,形成的过程也很长。在这一问题上他们的设计者充分考虑到了建立一个什么样的反腐败机构才能促进反腐败工作的顺利进行,最后形成的模式也是经历了多次的变动和反复才最终形成的。

这种工作机制的好处在于:一是反腐败工作的效率大大提高了,消除了部门间的推诱和扯皮。二是加强反腐败工作的力量集中起来,形成打击合力。将三个部门的各种职权集中起来,就会克服各自为政、四处出击的状态。将原来几根手指合拢起来,捏成一个拳头,必然会加大反腐败的力度。三是有利于群众的举报,群众发现腐败问题,只需向该机构进行举报即可,不需要多头举报,也不需要先搞清楚被举报人应该由哪个机构进行管辖后再举报。四是有利于案件的调查。该机构收到举报材料后,不必要先查主体,可以先查有无犯罪事实,查清以后再查主体,主体只作为确认罪名的依据,不作为有无管辖权的标志。这对于案件的侦查、突破、保密都有很大的好处。反腐败斗争要取得根本的胜利,就必须建立一个高效有力、管辖明确、权限职能完备的反腐败机构。

三、强化监督体制,从环境上让公务人员不能腐败

第一要推行全民财产登记制度。不少学者在研究如何遏制腐败的论述中都提到了要建立公务员的财产收入申报制度,笔者认为这是必要的。财产收入申报制度是国家公职人员依法对其拥有的财产的状况,包括财产的数量、来源、增减等情况,在规定的时间内,向指定的监督机关递交书面报告,以接受审杳和监督的制度。这几乎成了世界通用的反腐廉政法律制度。而我国财产收入申报制度目前只规定了机关处级以上干部,没有要求乡科级干部和一般干部,而且只停留在半年自己填一张表的层次上,根本起不到应有的作用,致使许多国家公职人员的财产和支出明显超过合法收入而难以进行调查和追究。况且公务员不是孤立的一个群体而是与整个社会联系的,从我国的实际出发和查处的案件来看,收受贿赂的大多是领导干部家属,所以要建立一个法制国家,更需要全民的共同努力,共同守法。只要建立起全民财产登记制度,以确定某一公民、某一时地的财产数量,公民财产的演变我们就可以有大致的了解。突然增加的财产通过监督系统完全可以确定其来源,我们可以从中分辨出其正当性,以遏制腐败。当然,这项制度的建立,需要一个较长过程,但是在现代技术的条件下完全可以建立起来。

第二要推行一人终身只有一个银行账号的金融制度。一人一户的银行账户制度在有些发达国家早己实施,这个制度,对维护金融秩序,维护财经法纪是有很好作用的,对腐败更能起到抑制作用。一人一个账户,增加了腐败官员赃款存放的风险和他人代存赃款的风险。在现代社会,财富主要以货币的形式存在,当我们能够做到每一个人只有一个银行账户时,即可以高效率地确定个人财产的额度,并使之与其社会功能角色相比较。在这种条件下,腐败即使发生了,对腐败之所得的处理将成为腐败者最难的问题。难以保守腐败之所得,会使腐败案件的发生大为减少。

第三要推行限额现金消费,建立以银行结算为主的消费制度。限额现金消费的涵义是指对用钱币直接消费所规定的一个限额,超限额要通过银行进行结算。在制度上这样规定,可丁以减少现金在市场上的流通量,给市场交易带来方便安全,对物价的稳定也起到很好的作用,而且可以为国家征税提供可靠的依据。现在我国大中小城镇的银行结算业务都以电脑操作,这给我们提供了可靠的物质条件和技术条件。可能会有人认为这样不利于刺激消费,其实不会出现这种状况,它只是从口袋里掏钱还是从口袋里掏卡的支付方式问题。这一点与上两点合并建设,将从始点、终点及过程三个方面有力地遏制腐败。

以上三项具体操作的制度如果建立起来,大笔现金必须通过银行流转,来路不明的钱财必须通过银行进入腐败者账户,对腐败者来说,风险大大高于利益,这是很有力的反腐手段。

四、推行以俸养廉,从经济上让公务人员不必腐败

对公务员实行“高新养廉”近年在国内有一些大大小小的呼声,但从目前的综合国情考虑,“高薪养廉”还是不太合适。可我们也要看到,国家公职人员承担着繁杂的社会管理任务,他们的劳动理应获得尊重并予以适当的报酬。③因此在转型期应通过调整利益分配格局,逐步建立合理的公职人员收入增长机制,有效地解决社会分配不公问题。

一是要实行行政人员待遇薪金化,相当一部分行政官员己把在职时期的津补贴看成了收入的一部分,是对其较低收入的一种补偿。然而一旦退休离职,这种补偿就无法实现,就意味着退休后实际生活水平的下降,所以出现了“五十九岁现象”。为了消除一部分行政官员对离退休后对生活水平下降的恐慌,我们可以将目前大量的在职待遇转化为薪金收入,这样,官员在职期间如果有较高的薪金也意味着退休后有着较高的收入,从而降低了对退休后生活水平降低的担忧。二是要建立公职人员内部激励机制,克服公职人员工资性收入和福利性收入的平均主义,让那些踏实工作、默默奉献却得不到提拔的公务员即使享受不到政治待遇,但可以享受同样的经济待遇,尽可能减少公务员因为个人价值不能实现而产生“堤内损失堤外补”的强烈冲动。三是要尽快建立廉政公积金制度,当公务员不再从事公务或退休时,一次性发还给本人,一旦公务员发生违纪违法行为,视情况部分或全部没收其公积金,使公务员不愿违纪违法、不能违纪违法、不敢违纪违法。四是要完善行政人员的社会保障体系。从当前发现的一部分行政权力腐败的动因上来看,相当一部分行政官员受贿的动机是“储钱防老”、“储钱防病”“储钱防祸”。这与我国目前社会保障体系还不健全是有直接关系的。在西方国家,社会保障体系几乎覆盖全社会,西方国家公务人员对“防老”、“防病”、“防灾”这类事情是没有什么顾虑的,因此,从总体上讲,完善社会保障体系,解除行政人员的后顾之忧也是防治行政权力腐败的一个重要方面。