战后英国文官制度改革的经验教训

张 岩

战后各届政府为改变英国的颓势,主张对文官制度进行改革。普来尔登对此曾经这样评论道:“政府的失败是它不去解决现存的问题,而去改革行政管理体制,这种状况已持续了30年”。①只有到了撒切尔夫人、梅杰时代,文官制度才真正改变,这其中的经验教训耐人寻味。

一、改革的阻力

英国政治家和教育家格雷厄姆·沃拉斯在著作《政治中的人性》中说过,“在英国,真正的‘第二院,真正的‘宪法制约不是上院也不是君主,而是一个永久存在的文官行政机构,文官的任用不受任何政治家的影响,如无过失可终身任职”。②这是文官自身阻碍文官制度改革的关键原因。

牙买加前总统迈克尔·曼利对此也持同样的观点。在其所著《变革的政治》一书中提到,“可能没有任何组织比文官更难于同变革政治和共享民主的政治势力相妥协了。也没有任何一个政治组织能够比文官对一个事业的成功起到更重要的作用”。在这里他阐明了文官的保守性和重要性。具体到英国的文官更是如此,在英国如无过失可终身任职,这使高级文官由于职业认同形成“阶层利益”,而“阶层利益”正是孽生官僚主义的温床。由于文官制度的改革影响到他们的阶层利益,这是改革经常遭到他们反对的内在原因。富尔顿改革由文官执行,改革没有达到预期的目的便是典型的一例。

部门的观点、部门的利益也是阻碍文官制度改革的一个重要原因,各部门内部由于不同的工作方式和工作环境,会形成自己独特的传统。同时由于各部门工作人员极少流动,各部门形成一种“独特的哲学、精神与气氛”。③部门的官员因而形成忠于本部门的思想,文官忠于本部门的感情要比尊重大臣强烈的多。

各个部门为争取更大的权力,更多的费用,不可避免地会互相竞争,新的部门因此很难立足,他们经常受到老部门的排挤和猜忌,很难有效的开展工作。如从财政部分离出来的文官部,经历了四届政府后,于1981年被撤消,它的许多职能又回到了财政部。财政部一直主管文官工作,对文官制度的改革首先要征得它的同意,并在它的指使下进行。财政部为保护自己本部门的利益,对所有改革进行干预,直到符合它的意愿为止。即使撒切尔夫人执政时,改革也不同程度的遭到财政部的抵制。

文官制度的改革缺乏政府的重视、支持是战后文官制度改革的一大特点。无论是艾德礼、威尔逊、卡拉干工党政府,还是丘吉尔、希思等保守党政府,上台前他们都打着改革官僚体制的幌子,以此获得选民的支持,结果却是虚晃一枪,上台后很快便把注意力转移到别处去了。受政党政治的影响,改革没有一个长远的规划,保守党政府和工党政府在官僚体制改革上有各自不同的主张,改革往往随着政府的换届而停止。这一点到了撒切尔上台后才有所起色,保守党连续执政,为改革创造了有利的政治环境。

二、改革高级文官

战后英国文官制度由于各方面原因,没有随着时代的发展而改进,对文官制影响最大的是大臣与高级文官关系模糊,导致责任不清,分工不明。根据宪法理论和传统惯例,文官制度是政府体系不可分割的一部分,是非政治的、中立的官僚机构,一切为政府的目标和利益服务。各部大臣对他们属下的所有文官的行为负责,即大臣最终代表他们对议会和公众负责。这导致了文官没有压力,小富既安,无进取心。大臣执行的是政治角色,而文官执行的是行政角色,在具体的工作中,这两种角色是分不清的。

大臣的主要作用是制定本部门的重大政策,使部门协调运转起行政首脑的作用,对外是本部门的全权代表。但由于大臣日常工作太多,他们没有足够的时间同时有效的兼顾这三项作用。高级文官主要是对政策提出建议,然后负责执行,实际上文官所起的作用比宪法规定的作用要大的多。文官任期长,工作固定,一经任命无过失不能随便被免职,他们在长期的工作中,在政策和行政的某一方面会有所专长。文官职位的长久性和大臣职位的暂时性形成了鲜明对照。大臣任职的时间比较短,很少在一个部门中任职多年。大臣职位的频繁更换,使大臣没有足够的时间充分掌握专业知识,当他们刚刚掌握本部门的工作时,往往是该调离的时候;大臣是部门的过客,而主人则是常任文官。④如此来去匆匆,使他在任何一个部门中都不可能真正发挥重要作用,而只有具有专业知识的高级文官在制定政策方面才起主要作用。

大臣除了本部门工作外;还经常有许多部门以外的工作,如参加内阁会议、对外会谈、讨论、访问、接待等许多任务,由于精力有限,大臣处理部门工作时必然会依靠文官提供的资料,而提供何种资料以致大臣做出何种选择,某种程度上是由高级文官决定的。

高级文官在政策的制定方面作用较大,在政策的实行方面作用更加突出。政策制定后,大臣会在很大程度上让下属去执行。文官对政策的执行则以他们对政策的理解程度去做,如果对某些政策表示怀疑,他们会蓄意动用各种手段来拖延、阻挠执行。“发现无法克服的困难,采取不切实际的解决办法等”。⑤这一点通过《富尔顿报告》的建议实施情况得到证实。

由于大臣和高级文官的特殊关系,使高级文官在政策的制定和实施方面起着十分重要的作用,文官并非在政治上“中立”,他们在某种程度上是统治阶级,因此要改变高级文官名义上的政治中立,提高他们的政治敏感性和响应性,使从事政策建议的高级文官政治化,让他们成为部门大臣的顾问,智囊团,随内阁的进退而进退,从而增强他们的责任感,危机感,提高他们制定政策的正确性、科学性。因为只有这样才能使他们对自己的行为负责。

三、转变政府职能,建立新型文官制度

文官是代表政府执行国家职能的,主要是指公共行政职能,传统的文官组织方式是以韦伯的科层制(官僚制)理论为基础的,因此要真正改革文官制度,建立新型文官制度,必须转变政府职能、改革官僚体制。

由于当今社会发展迅捷莫测,工业社会已被信息社会所代替,工业社会的种种制度、观念势必要做出相应的调整、变革,以适应信息社会的要求,尽快赶上时代的发展。

官僚制度是以韦伯的科层制(官僚制)理论为基础,它是近代工业社会的产物。由于传统的官僚体制的生存环境发生改变,其所执行的政府职能也应相应转变。一个适度的政府管理职能是一个能动员社会全体自觉追求自利最大化的管理职能。服务于市场调节积极参与旨在消除市场缺陷的理性导向,行使最低限度的必要管制权的管理职能。也就是说“政府虽有时扮演运动员的角色,但是更多的则应该是赛场上的裁判,制定监督比赛规则,维护比赛秩序,引导和保证人们公正、公平、平等地参与竞争。”战后的英国政府没有完成这一角色的转变,政府职能再不断扩张,执行凯恩斯经济理论,大力干预社会经济,推行福利国家制度,形成超度管制,引起被管制者积极性和主动性的丧失,使生产效率下降,政府国有企业的历史证明了这一点。因此撒切尔夫人上台后决定转变政府职能,推行“私有化”,使改革取得一定成效。政府从参与办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来,将这些职能交给或归还给社会,由社会经济组织或中介组织去承担,政府则是制定法律和规章制度和执行法律、法规。“提供服务并非政府的义务,政府的义务是保证服务得以实现。”一句话概括,“政府的作用是掌舵而非划桨”。⑥

官僚体制的改革和政府职能的转变是建立新型文官制度的前提。建立新型文官制度的一个主要原因就是传统的文官制度产生了信任危机,前面已经提到1979年英国公民对其政府管理满意的仅为35%,不满意的为54%。这将导致政府在公众中威信降低,而威信是政府权力的根本。英国前首相布莱尔在《民主的第二个时代》中提到“每个政府首先必须取得权威,然后运用权威;首相赢得人类的信任与忠诚,然后运用这种尊敬行使其权力”。政府就会取得公众的信任,现在主要解决办法就是建立新型文官制度。

建立新型文官制度首先要确立其基本原则。文官制度以效率为原则本无可厚非,问题在于文官制度是否把效率当作唯一的价值追求和终极目标,如果有其他的价值追求,效率与这些价值追求之间是什么关系,如果只追求效率将会以牺牲社会的平等、民主、自由为代价。因此信息时代的文官制度应在追求效率的基础上保证公民拥有的基本价值如自由、正义、公民利益和公共利益能够实现。传统的文官制度强调文官的中立、非政治性,强调政治与行政的分离,把行政管理视为非人格化的东西,这在现实中是不可能的,政治和行政是相互渗透的。在英国大臣和高级文官的关系就说明了这一点,因此新型文官制度应强调政治与行政的关联性。

其次建立新型的文官制度要确定文官的行为准则以什么样的公共精神为指导。由于文官代表政府直接和社会打交道,他们的行为将对社会产生重要的影响,霍尔巴赫认为:“再没有什么东西能够向政府那样对人民产生如此直接的影响”,“在不道德国王统治下,恶德本身也变得高尚起来”。⑦所以说文官制度所体现的公共精神既受社会的影响,又对社会起示范作用。影响、规范和塑造着整个社会的良知。崇高的官员和崇高的社会是相互联系的,一个民族的领导者和官员善于引导人民竟相砥砺品德,并且以自己的崇高的品德示范公民,那么崇高的品质便会被越来越多的人所具有。这种公共精神就是民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服务的精神。

在上述原则和公共精神指导下建立的文官制度就是新型文官制度,这种制度下文官应有主人翁的责任感,具有主动性、积极性和创造性,只有这样的文官才能真正担当起管理国家、管理社会的责任。