优化机构设置,促进检察工作新发展

熊发南

一、 当前检察机关机构设置存在的问题

(一)机构级别低,不利于充分行使法律监督权

根据现行宪法,我国国家机构的组织体系是人民代表大会下的一府两院制,检察机关和政府在宪法地位上应该说是平等的。但在实际的机构设置中,检察机关除了检察长享受同级政府副职待遇外,其内设机构一般仅享有同级政府一个普通职能局的地位,甚至还不如同级政府的公安局。

(二)设置不统一,不利于检察机关规范化建设

就全国范围而言,检察机关内设机构设置是混乱的,表现在两方面:一是机构设置不统一。最突出的是预防部门,有些检察院比如广州市两级检察院将其归入反贪污贿赂局,有些检察院包括高检院、广东省检察院则将其并列于其他业务部门。二是级别不统一。有些省份的地级市检察院和县级检察院其内设机构为同级政府的副局级,有些则不是,比如广东省的地级市检察院其内设机构为正科级,而有些省份的地级市检察院其内设机构则为副处级。这些机构设置混乱的问题,既不利于检察机关的规范化建设,也不利于上下级之间开展工作,甚至有损检察机关的形象。

(三)名称不规范,不能很好体现法律监督职能

部分内设机构称谓不规范,内涵与外延不相一致,不能准确体现出检察机关的法律监督职能。首先,“反贪污贿赂局”和“反渎职侵权局”这种称谓既不能体现司法属性,而且容易误导民众,使人们误以为所有的贪污贿赂行为和渎职侵权行为都归检察机关管辖。其次,像“民事行政检察科”如果从字面上理解,行外人可能会认为检察机关可以对民事纠纷和行政行为行使检察权,而不仅仅是诉讼程序上的监督,但实际上检察机关只是对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督。第三,控告申诉检察部门的核心职能是复查刑事申诉案件和办理刑事赔偿案件,这一职能就其本质而言属于刑事诉讼监督的范围,但“控告申诉检察”从字义上看不出与刑事诉讼监督有任何的联系。

(四)结构不合理,影响检察工作效能

目前,检察机关内设机构最大的特点是分工过细,机构繁多,结构不合理,影响了工作效能的提高。一是分工过细,缺乏协调,造成力量内耗和忙闲不均。目前,一般的基层检察院都设置十三、四个内设机构,有不少科室由两至三人组成,这种细化的分工难免存在职能交叉、缺乏协调、合力不强等问题,并造成重复劳动和忙闲不均现象。二是行政序列部门过多,影响了检察官职业化建设。如某县检察院设置了办公室、政工办、检务督室、监察室、宣传科等行政部门。行政部门过多削弱了检察业务属性和司法职能,加剧了案多人少的矛盾(特别是珠三角地区案多人少矛盾比较突出)。三是内设机构繁杂,既不利于体现检察机关法律监督的核心职能,也不利于检察宣传。当前,老百姓对检察机关的职能了解不深,这跟我们的机构设置、职能划分过于细化有一定的关系。

二、检察机关机构设置应遵循的原则

以上机构设置存在的问题,从整体上制约了检察工作的发展。因此,检察机构改革应作为今后司法改革的重要内容,以更好的保证法律监督职能的发挥。笔者认为,检察机关重新设置科学合理的内设机构,应当遵循以下几个原则:

(一)依法设置原则

人民检察院内设机构的设置必须依据《人民检察院组织法》及相关法律规定。但现行检察院组织法对检察机关机构设置的规定,已不能适应当前检察工作发展的需要,应重新修订。同时,检察机关机构设置还应严格按照法定职权来规划。目前,检察机关的法定职权主要有:职务犯罪侦查权以及由此延伸的预防权、公诉权、诉讼监督权(刑事诉讼监督权包括审查批捕权、民事审判监督权、行政诉讼监督权)。检察机关在规划内设机构时,应当紧紧围绕这些法定职能进行,对于其他法律规定不明确、实践中尚存争议的职权如违宪审查权、公益诉讼权、一般法律监督权等,可暂不予考虑。

(二)职业化原则

检察机关机构设置要逐渐与行政化管理的模式相剥离,从有利于建立职业检察官为主角的办案机制出发,合理优化检察资源,切实把一批业务骨干从繁杂的行政事务中解脱出来,实行检察业务与行政事务分类管理。在业务部门,要全面实行主办(诉)检察官办案制,强化检察机关的职业化、专业化建设。主办(诉)检察官要按一定职级配置,以保证机构精简后检察官的政治待遇。

(三)统一规范原则

检察机关内设机构设置应当统一由最高人民检察院规范。一是同级之间的检察院其内设机构数量、名称应一致,如所有省级院其机构设置应一致,基层院之间以及基层院与上级院之间原则上保持一致,但规模较小的基层院可适当减少机构。二是所设内设机构的职能目标应统一,分工和隶属、制约关系要明确,务求形成完整统一、相互协调、各司其职的法律监督体系。三是机构级别应一致。首先,作为一个检察院其主要业务部门的级别应一致;其次,所有同级检察院其内设机构级别应一致,也就是说从全国范围统一规范检察机关内设机构的级别。

(四)内部制约与效率兼顾原则

首先,各部门要有合理清晰的分工,通过科学分权达至内部制衡,从而实现部门之间各司其职、相互配合、相互制约,确保检察权的依法行使。其次,要在突破旧有模式的基础上对各部门进行重新优化组合,力求机构精简,分工清晰,减少资源内耗,从而提高检察工作效能。

(五)与宪法地位相适应原则

目前,各级检察院的检察长虽然享受同级政府的副职待遇,但大部分检察院内设机构的级别与同级政府普通职能局的内设机构无异,检察机关的宪法地位得不到应有的体现,不利于充分行使法律监督权。人民检察院作为与政府平行的国家机关,其内设机构的规格应有别于政府的普通职能局,以体现出其在宪法中的基本地位,强化检察机关的法律监督权威。笔者认为,检察机关的内设机构最起码应按同级政府的副局配置,即检察长为同级政府副职,副检察长为同级政府部门正职(正局),部门负责人为同级政府部门副职(副局)。

三、检察机关内设机构设计

重点是精简整合综合事务部门,优化重组业务部门,分行政和业务两个序列进行设置。以基层院为例,行政序列可设政治部、检察事务局,业务序列可设受案中心、职务犯罪检察局、公诉局、诉讼监督局,从而形成“四局一部一中心”的内设机构体系。以笔者所在的副厅级基层院为例:

(一)行政序列

1.政治部(副处级)。新的政治部与现行政工办的职能基本一致,设主任一人,副主任一至二人。具体负责全院政治思想、机关党建、人事管理、教育培训、纪检监察、检务督察、检察宣传、党组会议等工作,以及离退休干部、工会、妇女等服务工作。

2.检察事务局(副处级)。将现行的办公室、行政装备科(机关服务中心)、检察技术科、司法警察大队合并,成立检察事务局,统一管理全院的行政事务工作、检察技术工作和司法警察工作。设局长一人,副局长二至三人,下设文秘组、技术组、后勤组和法警队等组队(配组长或队长一人,按科级干部管理),具体负责:文秘(含会务)、机要、保密、统计、信息、调研、文印、档案、技术、财务、装备(含车辆、枪弹)、扣押款物管理等综合事务工作;法警工作;联络人大代表、特约检察员、人民监督员等工作。

(二)业务序列

1.受案中心(正科级)。将现行举报中心、控告申诉检察科的部分职能以及公诉、侦查监督科内勤的部分职责分离出来,成立新的业务部门——受案中心,统一对外受理案件和来信来访。其优点是一个窗口对外,方便人民群众和公安机关等单位到检察机关办事,有利于提升检察机关服务质量和形象。受案中心设主任一人,副主任一至二人,具体职责包括:受理群众来信、来访、举报、申诉和控告;接收党委、人大、上级检察机关交办的案件;接收公安等侦查机关移送审查逮捕、审查起诉的案件;办理举报奖励、举报宣传等工作。受案中心对案件不作实体审查和处理,收案后按相关流程转相关职能部门处理,并负有跟踪催办、反馈处理情况的责任。

2.职务犯罪检察局(副处级)。将反贪污贿赂局和反渎职侵权局合并,成立职务犯罪检察局,全面负责职务犯罪侦查和预防工作。这既可以解决当前反贪部门与反渎部门闲忙不均等问题,增强打击职务犯罪的合力,又可以避免打击与预防的脱节,有利于实现侦防一体化,强化预防工作的实效性。职务犯罪检察局设局长一人,副局长二人,同时配备若干名主办检察官(按科级干部管理),下设综合组、预防组和若干办案组(配组长一人,按科级干部管理)。办案组由主办检察官兼任组长,各办案组之间作相对分工,如办案一组负责侦办贪污贿赂犯罪、办案二组负责侦办渎职侵权犯罪、办案三组负责案件预审等。

3.公诉局(副处级)。公诉局作为国家公诉部门,由现行的公诉科改名而来,专司刑事公诉工作,不再行使审判监督权,以避免公诉人与法律监督者双重身份的冲突。公诉局设局长一人,副局长一至二人,实行主诉检察官办案制。具体职能:对公安等侦查机关和本院侦查部门移送起诉的案件进行审查,作出起诉或不起诉的决定;对刑事案件提起公诉、支持公诉;对尚未发生法律效力的刑事判决或裁定,发现确有错误的,依法提出抗诉;发现人民法院的刑事审判活动有违法情形的,转诉讼监督局处理。

4.诉讼监督局(副局级)。诉讼监督局是把现行的侦查监督科、监所检察科、控告申诉检察科、民事行政检察科合并而成的新机构。这一机构的成立,将实现由一个部门统一行使检察机关诉讼监督这一重要职能,可有效解决部门之间的职能交叉、资源内耗等问题。诉讼监督局设局长一人,副局长二至三人,配备若干名主办检察官(按科级干部管理),下设综合组、若干办案组和驻所检察室。办案组由主办检察官兼任组长,专门负责某一类案件的诉讼监督工作;驻所检察室主任由一名副局长兼任,负责开展驻所检察的各项工作。诉讼监督局具体职能:审查批准逮捕、决定逮捕;刑事案件的立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督;刑事申诉案件复查及办理刑事赔偿;开展驻所检察工作;开展民事审判和行政诉讼监督工作。

以上机构设想使检察机关的三大核心职能(职务犯罪侦查及预防、公诉、诉讼监督)分别由三个部门来行使,不但具有机构精简、职能明晰等特点,而且能较好体现出检察机关的司法属性,有利于促进检察机关的职业化和专业化建设。