论我国督促程序之缺陷及其完善

刘 纳

一、我国督促程序的概念

督促程序是指人民法院根据债权人的申请,以支付令的方式,催促债务人在法定期间内向债权人履行给付金钱或者有价证券的义务,如果债务人在法定期限内未履行义务又不提出书面异议,债权人可以根据支付令向人民法院申请强制执行的程序,又称支付令程序。

1991年,我国修订的《民事诉讼法》首次规定了督促程序。该程序规定:债权人请求债务人给付金钱、有价证券的,如果债权人与债务人没有其它债务纠纷并且支付令能够送达债务人的,债权人可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令,债务人应当自收到支付令之日起15日内清偿债务或者向人民法院提出书面异议。人民法院收到债务人提出的书面异议后,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效,债权人可以提出起诉。如果债务人在法定期间不提出异议又不履行支付令的,债权人可以向人民法院申请执行。

二、我国督促程序的适用现状及存在的问题分析

(一)我国督促程序的适用现状

从我国这十多年的司法实际状况来看,一是民事、经济案件收案逐年增多,支付令案件收案增长较少;二是可适用督促程序较为集中的借贷纠纷和借款合同纠纷案件逐年增多、支付令案件却呈下滑趋势,更多的时候,督促程序非但没有发挥其理想的功能、反而增加了当事人和法院的诉累。2000年最高人民法院作出了《关于适用督促程序若干问题的规定》,该规定在一定程度上加强了督促程序的适用性,但总体来说,并不能对原有的督促程序制度进行整体的、彻底的改善,其适用效果仍然欠佳。

(二)我国督促程序存在的问题分析

我国的督促程序源自德国,但其适用效果与德、日等国相比,相差很远。笔者认为,这既与法院的工作缺陷有关,也与债务人的道德品质不高有关,但更多的是督促程序制度的设计欠科学性。具体来说,主要有以下几个方面:

1.适用案件的范围过窄

我国民事诉讼法规定,督促程序仅适用于请求给付金钱和有价证券的案件、且债权人与债务人没有其它债务纠纷,并没有对标的金额、申请主体、适用案件类型等作出限制。实践中,一些法院却对督促程序适用范围作了不同的理解和限制。

2.案件管辖规定不合理

我国民诉法及相关司法解释规定:债权人申请支付令,由债务人所在地的人民法院管辖。而在实践生活中,由于地方保护主义的存在,致使一些债权人不敢适用督促程序向债务人所在的基层法院申请支付令,因此,督促程序案件级别管辖的局限性影响了债权人选择适用支付令的积极性。

3.债务人规避支付令的送达

申请支付令必备的条件之一是“支付令能够送达债务人”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第220条对送达作了具体的规定:向债权人本人送达支付令,债务人拒绝接收的,人民法院可以留置送达。可见,我国立法对支付令的送达是以直接送达为主、留置送达为辅,对债务人不在我国境内的,或者虽在我国境内但下落不明的,不适用督促程序。但实践中,对自然人送达存在很大的难度,债务人利用“支付令不适用公告送达和对债务人以外的不适用留置送达的”规定,故意躲避,有时其同住成年家属也谎称其已外出。立法对支付令送达的规定是合理的,只是没有其他相应的、有效的配套机制牵制债务人,使得债务人躲避支付令送达的行为成为一种积习。

4.债务人异议权过大

按《民事诉讼法》及相关司法解释的规定,支付令发出后,如果被申请人在法定期间提出异议,支付令自动失效,法院将裁定终结督促程序。债务人提出的异议可以不附任何实质性理由。法律给予了债务人很大的异议权,同时又缺乏相应的制约机制加以限制。实践中,一些被申请人为拖延时间、转移财产、逃废债务,故意提出不实的书面异议,徒增申请人诉累,浪费法院的人力物力。在此情况下,债权人再寻求诉讼救济,须要等待人民法院通知其支付令失效后,另行向人民法院起诉。

5.督促程序中缺乏财产保全制度作保障

2000年的《关于适用督促程序若干问题的规定》第五条第四款规定:债权人申请支付令之前已向人民法院申请诉前保全,或者申请支付令同时又要求诉前保全,人民法院应当驳回申请。该条款即明确了督促程序不适用诉前保全措施。但在实践中,被申请人在收到人民法院向其发出的支付令之后,往往故意转移、隐匿、毁损财产,有意逃避清偿义务,会给债务人造成难以弥补的财产损失,给债务人以可乘之机,增加了今后执行的难度等问题。

6.案件受理费数额过低、费用负担不尽合理

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第132条的规定,向人民法院申请支付令的案件,每件交纳申请费100元。督促程序因债务人异议而终结,申请费由申请人负担。但现实中,基层人民法院办理这类案件所花费的费用要超过所收取的申请费,人力资源成本相对较高。某些基层法院原本经费紧缺,甚至无力支付必要的办案经费。

三、完善我国督促程序的构想

(一)建立督促程序与诉讼程序的衔接制度

债务人异议经审查成立,督促程序即告终结,法院应当立即通知申请人,并告知申请人可申请案件直接转入诉讼程序或另行起诉。申请人也可以在申请支付令时同时书面声明。案件依法直接转入诉讼程序后,督促程序的申请费转为诉讼费的一部分。如果申请人不愿申请案件转入诉讼程序的,督促程序的申请费自然由债权人负担。案件由督促程序转入诉讼程序后,受理法院应遵循民事诉讼法关于管辖权的规定,对属于基层人民法院管辖的案件,受理法院可直接获得管辖权。这种作法既遵循了我国现行的民事诉讼立法的相关规定,又尊重了当事人的自由处分权,两个程序的衔接流畅自然。如此规定,债务人不得不考虑因滥用异议权而转入诉讼程序的风险。在实践中,许多适用督促程序的小额案件,即便转入了诉讼程序,也能得到迅速的裁决。

(二)扩大案件适用范围

现实中,某些以实物为给付标的物案件,比金钱和有价证券更方便执行,只要案件当事人之间的权利义务关系也明确,无争议,我们可以将之纳入督促程序的适用范围,从而减少因其引发的诉讼。

(三)调整案件的管辖法院

对标的额较大的案件,尤其是涉及地方政府利益的案件,我们可以参照财产案件的级别管辖规定,允许申请人选择向被申请人或申请人所在地的基层人民法院或中级人民法院申请支付令。但此类案件因债务人异议成立而转入诉讼程序时,申请人所在地受理法院,除依照诉讼管辖规定享有管辖权外,并不取得对该案的管辖权。

(四)缩短申请审查期间和异议期间

根据我国民事诉讼立法的规定,对支付令的申请实行两次审查。受理前审查和受理后审查。受理前审查的期间为5日,受理后审查的期间为15日,因此,法院的审查期间可能长达20日。债务人的异议期为收到支付令之日起15日。法官对支付令申请的审查主要是形式审查,通常当天或当时即可完成审查和受理的相关事宜。对债务人的异议,立法规定比较宽松,并不需要准备证据。因此笔者建议可将两次审查的期限缩短为一周,异议期间规定为7日或10日。

(五)规范异议权的行使

2001年1月21日起施行的《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第7条已对形式上的异议作了明确规定:债务人对债权债务关系没有异议,但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见时,不影响支付令的效力。这对于防止债务人轻易使支付令失效、提高支付令的成功率均有积极意义。但是,第7条的规定仅仅只是针对形式上的异议,对滥用实质性异议的行为无能为力。因此,有必要在保护债务人异议权的前提下,对债务人提出异议作出适当规范。但督促程序毕竟是非诉讼程序,异议权是债务人在督促程序中的核心权利,是其唯一的辩驳机会,不象诉讼程序中的辩论权那样充分。如实行实质审查,被申请人的权益则很容易受到侵害,程序公正的价值也丧失殆尽。可对债务人的异议也不能毫无要求,立法可以要求债务人对债权人提供的债权凭证提出合理的实质性异议,即不要求债务人对其异议进行举证,但要求其异议有合理的事实阐述和理由。此外,我们可以制定一些债务人滥用异议权应当负担的不利后果,如因债务人滥用异议权而导致诉讼的,债务人如果败诉,不仅要依判决承担诉讼费等相关费用,还要承担对方因诉讼而支出的合理的费用;法院对适用督促程序案件的当事人建立起个人诚信档案,并对外公示其失信记录以影响其商业信誉。

(六)增设财产保全制度

如果仅因为督促程序是非诉程序而不能适用财产保全措施,理由似乎难以成立,并且与督促程序简略、快捷实现债权的效益价值不相符,有违立法的本意。当然,使用督促程序的案件,债权债务也并非绝对的确定,立法可规定申请人申请财产保全时,应当提供等额的财产担保。

(七)适当提高案件受理费标准、合理分配费用负担

目前我国法院财政尚未达到由国家统一拨款,诉讼费仍然是法院办案经费的一个主要来源。督促程序案件按件收取100元申请费,的确不符合当前形势要求,且可适用督促程序的案件所占民事案件总数量的比例也不小。适当提高督促程序案件的收费标准,可以避免一些法院因利益驱动而拒绝适用督促程序的做法,同时也有助于法院积极推动该程序的顺利运行。

在诉讼程序中,诉讼费用一般由败诉方承担,并同时遵循公平、合理的标准。这对督促程序受理费负担的分配有参照意义。对债务人在其就该案进行言辞辩论前撤回异议的,收费标准应在诉讼收费标准和督促程序收费标准之间合理化定,或依照督促程序收费标准,但对债权人的损失应予以合理补偿。