刍议行政指导救济制度的完善

刘晓莉

随着国家职能角色演变及公众对行政民主化的期望日益增长,行政指导作为一种新型的行政管理手段在我国也得以发展,在现代行政中占有越来越重要的地位。行政指导作为一种极富弹性的管理方式,既给相对人以发挥积极性的余地又可保证实现行政目的。但这种效能的实现是建立在行政主体能合理行使自由裁量权的基础上的,而其代价是行政指导可能异化为行政命令而遭到滥用,因而容易对公民权益造成事实上的损害。因此,如何对行政指导中行政主体的自由裁量权进行适度的规制,以实现行政指导应有之效能显得尤为重要。

一、导致行政指导救济不足的原因

来自于行政指导行为性质的界定问题是我国将行政指导纳入行政诉讼受案范围的最大阻碍。对行政指导行为的定性,其中有一些具有代表性的定性理论,如事实行为、非权力性行为、非权力性事实行为、非强制性行为、非强制性行政管理手段、非强制性行政行为。有学者将其归纳起来,认为其实质就是两种理论选择:一是非权力性事实行为;二是非强制性行政行为。①

由于日本行政指导理论对我国行政指导制度的影响较深,日本早期的行政法学理论对行政指导的界定是事实行为而不是权力性行为,把行政指导行为排除在行政诉讼的受案范围之外,原因是行政指导不具有强制力而是以相对人的自愿接受为原则,并且该行为对相对人的权利和义务不直接产生影响。

与非权力性事实行为针锋相对的观点是:行政指导属于非强制性行政行为,这意味着,行政指导是一种权力性行为。行政指导就是行政主体在其法定职权范围内,为实现特定行政目的,遵循法律位阶原则,制定诱导性法律规则、政策;或者依据法律原则、规则与政策,针对特定相对人采取具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式,并施以利益诱导,促使相对人未或不为某种行为之非强制性行政行为。②

两种观点的共同之处在于承认行政指导的非强制性,分歧在于行政指导究竟是一种事实行为还是法律行为。如果把行政指导定性为事实行为,那么就意味着在逻辑上,行政指导将完全不受法律规范。而就目前,行政指导在当今社会的使用频率及其给行政相对人权益带来的影响,把行政指导行为放到行政法规制领域之外,显然与法治社会的本意相悖。因此,人们开始运用现代法治理念对传统的权力概念进行新的诠释,即强制只是行政权力行使的手段之一,有些行政行为并不带有必然的强制力。③

二、我国行政指导可诉的可行性条件

国外行政指导可诉的实践为我国提供了借鉴的资源。有最为发达的行政指导制度的行政指导的发源地日本,其学界对于这种柔和的行政作用方式的性质一直存在争议。一开始,大部分学者认为行政指导不具有可诉性,是事实行为。但1970年以来日本将行政指导纳入到行政诉讼受案范围,加强了对行政指导的法律控制。美国和日本一样。两国相关的行政指导诉讼案件对我国有重大的借鉴意义。

与此同时,国内许多学者早已尝试突破我国现行行政诉讼受案范围理论束缚,逐渐倾向将其纳入行政诉讼的受案范围,以解决其受案范围过于狭窄,同时,基于信赖保护原则,相对人有权利要求违反信赖保护原则实施行政指导的行政机关承担相应责任,以维护自己的合法权益。

三、完善行政指导救济制度

(一)完善行政复议制度及行政指导救济制度

行政复议是公民、法人或者其他组织获得行政救济的一种重要途径,它不仅能够为公民的合法权益提供及时、高效的保障,而且还能够实现行政体系内部的自我监督,是国家救济制度中的重要环节。如果允许对行政指导提起行政复议,完善行政指导救济制度,首先要解决行政复议的受案范围。事实上,许多国家的行政复议制度对复议范围的规定都较为灵活。就目前我国行政复议的法律规定来看,并未把行政指导明确列举到行政复议受案范围内,也没有做出排除性规定。因此,可以将行政复议的现行法律规范加以扩大解释,即可适用于行政指导行为救济。其次,加强对行政复议程序的保障。目前行政复议以书面审查为原则,在这种情况下,有必要引入听证程序,以听证保障复议当事人质证、辩论的权利,避免暗箱操作,使行政指导更加科学化、合理化。

(二)完善行政诉讼制度及行政指导救济制度

就行政指导所引起的纠纷和权益损害来看,在完善了行政复议救济制度基础上,诉讼救济制度作为公民获得救济的最后一道防线,也是必须要完善的。就目前我国的司法实践情况而言,行政诉讼制度没有把行政指导纳入其中,因此,需要通过完善行政诉讼法律规范将行政指导行为逐步纳入司法审查的范围,即通过立法和司法及其解释,将行政指导纳入我国的司法审查范围。如,对《行政诉讼法》的第11条第一款第8项以及第二款的规定作扩大解释,把行政指导行为纳入行政诉讼受案范围。同时对最高人民法院的司法解释要进行修改,将“具有强制力的行政指导行为”纳入到行政诉讼的受案范围之内。

此外,通过制度创新在完善诉讼制度基础上,进一步完善赔偿制度。当相对人因违法的行政指导行为造成权益损害时,必涉及到赔偿问题,因此,理应能够通过直接向行政机关申请赔偿而获得救济,或通过诉讼获得赔偿救济。对于我国而言,更需要通过制度创新健全赔偿救济制度,将行政指导行为的损害赔偿纳入其中。