公民权在罗马对行省管理中的地位

孙 钊

一、前言

罗马从建立之初开始,出于生存和安全的考虑,就从事对外扩张,经过旷日持久的战争,到前2世纪中叶,罗马基本上完成了对整个地中海世界的征服。据统计,从前241年起到前133年,罗马在地中海流域相继设立了西西里、撒丁—科西嘉、山南高卢、亚细亚等九个行省。①到渥大维统治时,行省达到了二十五个。另外据估计,罗马在最强盛时统治了世界上五分之一的人口。一个城市在没有民族主义的年代,能统治这么一个地跨三大洲,种族成分复杂,各地区文化迥异的帝国,的确是一种奇迹。而就在三百年之前,亚历山大统治的希腊帝国曾经做出了类似的尝试,但庞大的亚历山大帝国很快就土崩瓦解。罗马如此成功地维持了一个庞大帝国长达四百余年,其中很大一部分应当归功于罗马公民权制度。

二、罗马地方行政的双重系统

伴随着广阔土地的纳入,罗马面临着新的挑战,地方行省的被征服人民存在叛乱、行省边境不稳、如何收缴行省税收。由于罗马并不对地方城市直接治理,罗马派驻的行省执政官限于人数也没有精力治理和监督行省的每一个角落,因此罗马需要扩大行省的统治基础,在这种背景下,罗马公民权成为维系整个帝国的纽带。

(一)罗马公民及其享有的权利

罗马公民权意味着一种特权,也正因为此,行省被征服居民才对罗马公民权趋之若鹜。罗马公民权包括公权利和私权利,其中公权利是选举和被选举执法官或者进入元老院的权利。由于公权利的实现主要局限在罗马城内,因此对行省治理意义不大。在行省管理中,罗马公民权最重要的是私权利部分。

1.财产权

拥有罗马公民权,就意味着财产权受到保障,行省官员或者军队无权侵占罗马公民的财产。然而普通的行省居民(以下行省居民特指没有罗马公民权的普通行省居民)就面临着种种财产上的危险,例如要为军队提供食宿。普通的行省居民对此深恶痛绝,有些富有的城镇甚至付钱给罗马军队希望其不要驻扎在城镇中。

另外,更为重要的是罗马公民有权分得一块公有地,在农业时代,能分得一块土地就等于生活具有了保障。伴随着对外扩张,罗马抢占了大量的公有地,而众多行省居民渴望从中分一杯羹。然而罗马的私有土地受到公社和公民身份的限制,国家有权分给或限制每一公民的份地②,因而罗马公民权对无产者意味着拥有财产的可能性。

2.人身保护

行省居民获得罗马公民权意味着人身安全受到保障,罗马公民在罗马帝国境内可以凭借公民权获得民事和司法保护③。公元前509年,执政官瓦列里乌斯规定:“任何官员对罗马人加以死刑、鞭答、罚款等处罚时,该公民有权上诉,要求人民裁判。在上诉期间,在人民投票表决之前,公民不受该官员的处罚。”公元前300年,瓦列里乌斯法限制行政长官的强制权,禁止对任何上诉的公民实行死刑或鞭答,重申公民对包括独裁官在内的高级官员的判决有上诉公民大会的权利。④另外行省执法官无权管理在行省的罗马公民,西塞罗就曾经控诉过在行省擅自判处罗马公民死刑的行省长官。由此可见,罗马公民权代表着对行省公民的保护。

3.免税权

在共和国时期,罗马公民行省的税收包括直接税和间接税两种。直接税是罗马帝国赖以存的经济支柱。共和时期,行省的直接税主要是什一税和贡金税。奥古斯都将行省直接税分为土地税和人头税。⑤罗马从公元前167年起开始对罗马公民免税,此后意大利的罗马公民享受了四百年的直接税的免税权⑥,在行省、殖民地居住的罗马公民以及在各省殖民地安家的退伍军人及其后代也享受免税权到奥古斯都时代⑦,只要有公民权就可不纳土地税和人头税。

为了方便对地方行省税收的征集,罗马实行包税商制度:有些地区在合并时就规定了税额,由当地部族首领按时交纳一笔钱给罗马财务官;没有预先定额的地区,则由罗马人和当地人协商确定税收额总数,由地方集团或个人承包,交纳总数给罗马财务官,承包人再从纳税人手中收回税款和他应得的利息。⑧西塞罗曾坦率地说,“为我们承包税收的等级是其他等级的主要依靠”。⑨实际上包税商巧取豪夺,对行省居民剥削十分严重。在这种情况下,免税权就显得弥足珍贵。

(二)被征服居民

罗马人在征服意大利诸民族时,常常夺取他们一部分土地,一部分出卖或出租,收取一定的租税;还不时通过殖民或移民等方式,把土地分配给无地或少地的罗马公民。另外,罗马将征服的城市分为六种:纳贡城市、自由城市和不自由免税城市、同盟城市、拉丁权城市、自治城市、殖民地城市。这六种城市分别承担着不同的义务,以纳贡城市承担的义务最为沉重,而殖民城市由于完全有罗马公民组成,因此可以看做罗马城的外延,几乎不承担任何义务。

同时,行省居民依据他们是否具有罗马公民权,也分为两类。拥有罗马公民权的罗马公民和普通行省居民,前者享有的权利已于上一小节描述过,后者没有罗马公民所享有的种种特权,而且还要受到罗马军队和行省官员的盘剥。例如,维列斯是公元前73年到前71年西西里的总督,在职期间对西西里人民巧取豪夺,无恶不作,致使整个西西里民不聊生,苦不堪言。在他统治西西里的3年中,利奥底努斯的农夫数目从83人降至32人,莫杜卡的农夫从183人降至86人,赫比塔的居民从252人降至122人,爱奇利乌姆则从250人降至80人。在西西里最肥沃的区域竟然有59%的地主宁愿放弃自己的耕地。⑩

(三)意大利半岛的特殊性

由于意大利半岛并不同于行省居民,罗马将其视为同盟,拉丁区的居民通过同盟战争等一系列斗争,逐渐获得了部分或者全部的罗马公民权,拉丁人同罗马人可以通婚、通商,部分拉丁人通过移居罗马,在人口普查时获得了罗马公民权。出于语言、文化和宗教,罗马对意大利半岛的拉丁人有认同感,意大利半岛的居民也因此获得了类似或者完全的罗马公民的地位。

三、罗马公民和公民权

(一)罗马公民的职业和地位

西塞罗对于一位在行省经商的朋友不及时返回罗马参与投票非常气愤,由此可见罗马居民在行省经商的热情十分高涨。除了商业,罗马公民在地方从事金融业、包税商,也有的成为庄园主。许多军事将领也通过在行省分配土地给退伍军人换取士兵的支持,而这些士兵不是原来就具有公民权,就是通过参军获得了公民权,因此大量拥有罗马公民权的殖民在行省占有土地,从事农业生产。这些罗马公民增加了罗马在行省的统治基础,同时也具有示范作用,使得行省居民向往罗马公民权及其所带来的物质利益。

另一方面,罗马也委派了部分官员来治理行省,这些官员都是罗马的卸任执法官,在行省享有治权,实际上是罗马统治行省居民的直接工具。这些官员有的同包税商勾结,剥削行省居民,造成了行省居民的不满,也因此更加向往可以保护自身不受执法官侵犯的罗马公民权。

包税商主要是由来自罗马的骑士阶级担任,他们常常依靠自己的特权,肆意搜刮行省人民。由于罗马不干预包税人的收税方法,行省居民实际上由包税人任意剥削,实际上包税人所收的税往往比上缴的税多得多。由于手中掌握大笔现金,包税人也会利用所持有的公款进行投机买卖豘,例如倒卖粮食或其他生活日用品,投机行为进一步损害了行省居民的权益,到共和末期这种情况已相当严重。李维对此曾评论说:“哪里有包税商,哪里就会出现无法无天的事,哪里的居民就失去了自由。”豙

(二)罗马公民权的取得和推广

随着罗马对外的扩张,罗马公民权可以由罗马以外的居民取得。罗马主要通过以下几种方式授予罗马以外居民以公民权:授予其同盟者、授予地方城市卸任的执法官、授予地方某些贵族、授予罗马军队的士兵。另外,罗马通过开辟殖民城市,客观上推广了罗马公民权。

在罗马共和国中期,有的拉丁城市居民就已经获得了完整的罗马公民权。其他的一些没有获得完整罗马公民权的拉丁人迁居到罗马并居住一段时间也可以获得公民权。同时某些地方城市的居民在担任官职之后可以得到罗马公民权,例如高卢北部的居民从凯撒那里得到特权:即担任官职后可以得到罗马公民权。另外,为获支持,共和后期的军事长官随意地授予公民权,这种授予还仅仅是特殊现象:行省城市没有获得殖民地或自治市的地位,但已有许多行省居民被授予公民权,如部分西西里人、阿非利加人、萨丁尼亚和西班牙人。但是从凯撒开始,殖民地和自治市的地位被授予整个行省公社。例如南部高卢和西班牙城市加迭斯获得了完整的罗马公民权,西西里、阿非利加和西班牙的许多城市也获得部分的罗马公民权。豛

在马略进行军事改革之后,为了招募和笼络士兵,有些军事将领许诺授予参加军队的非罗马公民以罗马公民权,并且在退伍后分得一块公有地。于是许多行省居民踊跃参加罗马军队,其主要的动因就是为了取得罗马公民权。

罗马从共和国初期就已经开始拓展殖民城市,但是由于人口数量较少和周边敌对势力的原因,真正的殖民高潮还是在公元前338年以后,伴随着罗马向外大规模征服,其殖民活动无论就其范围、数量还是就其地位与作用来看,均蓬勃发展。殖民浪潮在格拉古改革时期达到顶峰,其范围扩展到罗马帝国全境,殖民最初的军事性质已变得微不足道。罗马通过建立殖民地,占有了陆地上和海洋上的最好的部分,就整体来说,是以谨慎的办法来保全他们的帝国,而不想无限地扩充势力来统治贫穷而无利可图的野蛮部落。

(三)新“罗马公民”对于行省管理的作用

罗马靠武力征服了地中海地区,但却是靠文化统治着被征服地区。一方面,行省居民希望享受繁荣的罗马文化,另一方面,某些通过获得公民权而“进入罗马文化大家庭”的行省知识分子也传播了罗马文化。由于获得罗马公民权的行省居民基本都是当地精英分子,因此他们对于罗马文化在当地的名望有极大的促进作用。

另外,罗马被征服城市的统治阶级的社会地位类似于罗马贵族,虽受制于罗马,但他们比其一般成员享有较多的特权,在很多方面与罗马贵族有着利益的一致性,因此他们常常表现出亲罗马的倾向,由此他们可以加强对当地的统治,还可以从罗马的海外扩张中受益。豜罗马利用被征服地方的阶层之分,以授予公民权为手段,对行省居民分而治之。例如,在拉丁同盟战争中,加普亚援助拉丁人,但加普亚贵族却拒绝援助,罗马为奖赏加普亚贵族的忠诚,授予他们罗马公民权;同盟战争后,同盟者获得公民权,也是因为罗马统治阶级及其法律上的特点使其他意大利城市具有获取广泛公民权的便利

四、结语

以公民权为纽带将罗马的臣民分而治之,通过给予行省部分居民特权换取其对罗马的忠诚,这种制度的实质是通过精英来统治帝国。罗马同地方精英分享权力,以稳固庞大的帝国。在这一点上,罗马同一千多年后的大英帝国如出一辙。但是随着元首制的形成,公民权不再具有公权利价值;随着罗马对外征服的停滞,公民权也不再等同于分得土地。为了扩大税源,奥古斯都取消了行省罗马公民的免税权。同时,伴随着更多的行省居民取得罗马公民权,罗马公民权不断泛化,从以往的特权转变为一种枷锁:地方城市议员和居民不得离开所在城市和行业,并承担沉重的赋税。伴随着罗马公民权的不断贬值,罗马对行省的控制也逐渐弱化,统治基础不断削弱的最终结果是罗马帝国的分裂和崩溃。