我国公共部门人力资源管理现状及对策

石　飞

摘要：公共部门人力资源管理是指在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务的过程中，为充分、科学、合理有效地发挥公共部门人力资源对社会进步和经济发展的积极作用而进行的一系列行为的有机整体。当前我国公共部门人力资源管理存在的问题主要是：缺乏对现代人力资源管理理论的系统认识、绩效考核缺乏科学性、公共部门人力资源培训开发不足、激励机制不够健全、公共部门的人事管理体制和远行机制面临挑战。为此，要进一步转变人力资源管理理念，完善各种激励机制，建立健全人力资源培训开发体系，引入科学的管理手段和机制，并建立科学合理的绩效考核制度。

关键词：公共部门人力资源管理现状对策

中图分类号：F240

文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-214-02

唐代著名政论家赵蕤说：“得人则兴，失人则毁。故首简才，次论政体也。”意思是说：任何的事业，得到人才就能兴旺，失去人才就会失败。所以要先注意人才的收揽，其次才能谈及制度的建立。在古代社会中，一个王朝的兴亡更替和统治阶层是否注意收揽和重用人才有着直接的关系。在现代社会中，公共部门作为行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务、提供公共产品和服务的承担者，在整个社会中居于十分重要的地位。公共部门能力和效率的提升在很大程度上有赖于公职人员工作积极性的充分发挥，公职人员的工作态度和工作效率直接关系到各公共组织的运转质量。加强公共部门人力资源管理，促进公共部门人力资源能力和素质的提升，既是公共部门行政效率提高的内在要求和顺利实现其管理目标的重要基础，也是经济社会发展的外在要求。因此，分析公共部门人力资源管理的现状及其存在的问题，并依此提出相应的对策就具有十分重要的现实意义。

一、公共部门人力资源管理相关概念的界定

1、公共部门。社会经济主体分为公共部门和私人部门，公共部门是指负责替公共产品或金星公共管理，致力于增进公公利益的各种组织和机构。在我国，公共部门一般可划分为：(1)政府组织，是指拥有公共权力，依法管理社会公共事务以增进社会公共利益为目的的国家政权机构；(2)事业单位。指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构；(3)公共企业，指部分或全部国家投资，由国家委派代表参与和监督经营管理，以提供公共产品为主要内容，不以盈利为主要目标的经济组织，如城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司；(4)民间组织，指民间自发组织的不以盈利为目的的公益性组织。如各种协会、学会、基金会等。

2、公共部门的人力资源。人力资源指一定范围内能够拖动社会和经济发展的具有正常智力和体力劳动能力的人的总称。与此相对应，公共部门的人力资源就是在公共部门工作的具有劳动能力的各类人员的总合。

3、公共部门人力资源管理及特点。公共部门人力资源管理是指在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务的过程中，为充分、科学、合理有效地发挥公共部门人力资源对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及追求效益优先等一系列行为的有机整体。其特殊性主要表现在：与私人部门人力资源管理追求自身利益最大化相比，公共部门人力资源管理以服务社会公众、追求社会公共利益为其最基本的价值取向；公共部门人力资源管理以公共权力为基础，依法管理社会公共事务，其产出是维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配，具有强烈的政治色彩；公共部门人力资源管理必须以专门的法律、法规加以严格的规范，防止公权私用或权力滥用而损害公共利益。改革和完善公共部门的人力资源管理，是提高公共部门管理水平，提升公共部门管理功能，推进行政体制改革。提高执政能力的重要途径。

二、我国公共部门人力资源管理存在的主要问题

我国正处于经济体制由计划经济向市场经济过渡、社会形态由农业社会向工业社会转轨的时期。面临的最大环境是转变政府职能和适应全球化的挑战。目前，在我国公共部门的人事管理中仍存在诸多问题，导致我国公共部门行政效率低下、缺少活力和创造性。其主要表现在以下方面：

1、缺乏对现代人力资源管理理论的系统认识。现代人力资源管理是从传统人事管理转化而来的。但与传统人事行政差别很大。其本质的区别在于所对应的经济形态不同。传统人事行政是适应工业文明的产物，它以严格的规制对员工进行管理为主要特征，着眼于提高组织的整体效能，是为完成组织的目标而实行的战术性、技术性的管理工作。人力资源管理是适应后工业文明的产物，它注重把开发人的潜能与实现公共组织的目标紧紧地联系在一起，将工作人员作为一种主动的资源进行管理，是通过放松规制、开发心智等新措施，激发员工的工作主动性和创造性，着眼于提高个体智能，进而增强组织适应外部环境的能力。因而人力资源管理是具有战略与决策意义的管理活动。中西方在人力资源管理的形式方面存在很大的差异。西方是以人为本，将人力资源管理理念视为公共部门成员的共同信仰和价值观及认可并遵守的行为规范，提倡人与人之间互相信任、相互尊重，员工普遍感受到尊重并在潜移默化中规范自己的行为，互相以此约束。从而实现公共部门的效率最大化。我国是以制度为本，但缺乏一整套行之有效的人力资源管理制度。目前，我国许多公共部门仍旧习惯于把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，把人看作是完成组织目标的工具，强化对人的控制，视人力为成本，“单位人”、“官本位”观念根深蒂固，没有树立为人服务的观念，“单位作为个人安身立命的依托”、公共部门的管理人员和专业技术人员的身份是“国家干部”，其他工作人员的身份一律是“国家职工”等观念仍在公共部门延续，导致身份性用人倾向的“另类管理”。这与现代先进的人力资源思想背道而驰，封闭性、福利性倾向的“单位人员”等传统人事管理难于进行改革，现代人事管理中的岗位管理、聘用管理和“社会人”的制度难以实施，造成公共部门工作人员在工作中因循守旧，缺乏创新理念和竞争意识，公共部门的活力、效率得不到有效提高。

2、公共部门的人事管理体制和运行机制面临挑战。改革开放以来，我国传统干部人事制度存在的一些弊端。如：干部终身制、论资排辈、管理无法制等都得到了改革。取得了一定的成效。但是，现行的公务员管理体制和运行机制还不能适应社会主义市场经济和全球化的要求。我国公共部门人事管理机构主要包括人事部及国务院各部、委内设的人事司(局)，地方人民政府的人事厅(局)及其工作部门设立的人事处(科)，它们之间是一种业务指导与被指导、监督与被监督的关系。但因为我国实行党、政双轨管理体制，党的领导权、干部管理权与政府人事管理难以完全划分清楚，党委、组织部门、纪委监察部门也都不同程度地承担着部分人事

管理职能，它们之间的分工协作关系不够明确。因而造成现行的公务员管理体制和运行机制还不能适应时代的要求，主要表现在：党委组织部门和政府人事部门在公共部门管理权限、管理方式上存在一定程度的权限不清、职能交叉；公务员分类制度设计不够科学合理；竞争上岗的用人机制不够健全。激励机制不能充分发挥作用；缺乏现代化的绩效评估方法及技术，业绩评估、考核的标准难以确定，同时统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性和激励功能；工资管理体制和工资标准不够灵活；新陈代谢机制不够畅通，导致我国每次不得不通过大规模的人员分流达到机构和人员精简的目的；廉政约束机制和民主监督机制不够完善；公务员法律法规体系有待于进一步健全等。

3、公共部门人力资源培训开发不足。我国公共部门人力资源管理中存在重管理、轻开发的现象，缺乏人力资源开发的理念。许多公共部门仍习惯把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，把人看作是完成组织目标的工具，强化对人的控制，认为人力资源管理就是对员工的管理和约束，忽略了工作人员自身素质的提高，很少培训员工，往往通过增加工作强度、延迟工作时间的方式来完成工作任务，忽略了通过提高工作人员综合素质来提高工作效率的重要性。另外，在管理过程中，不重视人才的差异性以及对个人潜能的合理利用，压抑了人才的工作热情和服务效率，降低了人力资源的利用效率。

4、激励机制不够健全。美国学者奥斯本说：“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都回变成官僚主义者。”激励机制直接影响公共部门工作人员的工作热情和工作效率。而激励分为正激励和负激励。关于负激励的内容，公务员法中的惩戒条款已作了较为明确的规定，国务院《行政机关公务员处分条例》也作了更为详细的陈述，惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除，而奖励力度却与惩戒力度并不平衡。奖励办法有嘉奖、记功、授予荣誉称号，对获奖个人给予表彰，并给予一次性奖金或者其他奖励等。但是这些奖励措施都不涉及职务和级别的晋升，激励效果并不明显。因此，有必要制定配套法规，在公务员法的“其他待遇”范畴内对激励制度进行改革和完善。

5、绩效考核缺乏科学性。目前，公共部门绩效考核的依据是《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)和中组部、人事部，《公务员考核规定(试行)》，公务员法的第三十三条规定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。虽然《公务员法》对绩效考核内容、方法、程序和考核机构等方面进行了原则规定，但是绩效考核的科学性还不够，表现在：从考核主体来看，公共部门绩效考核以部门负责人为考核主体，难以体现坚持群众公认、注重实绩的党政干部考核评价基本原则，造成考核信息渠道有限，考核的客观、公正和公平难以实现；从考核方式来看，只规定平时考核和年度考核，仅凭这两项难以对公务员作出全面考核；从考核内容来看。包括德、能、勤、绩、廉五个方面，并指出重点是考核工作实绩，然而对公务员绩效评估的规定过于笼统，缺乏定量指标的设计，难以实际操作；从考核结果的使用来看，目前公共部门还只是将绩效考核作为一项常规任务来执行，没有将绩效考核目的与组织任务目标进行有机结合，绩效考核对工资、奖金、聘用、晋升和培训等方面的影响十分有限。

三、对策建议

公共部门尤其是各级政府，如何科学地开发与管理人力资源对全社会人力资源的开发和利用有着重要的影响。公共部门人力资源的开发与管理，既要制定战略，明确目标，又要确定战术，把握策略；既要破除旧观念，更要改革旧体制；既要制定适应知识经济时代的人事政策，还要解决人力资源管理法制化等问题。要解决我国公共部门人力资源管理中存在的诸多问题，可采取以下对策：

1、进一步转变人力资源管理理念。在人力资源管理过程中，肃清公共部门的各种传统保守思想，摒除人力资源管理中因循守旧的思想和做法，鼓励独立思考和创新；反对“官本位”思想，强调以人为本，注重对人性的尊重和人的需要的关注以及对人的潜力和创造性的挖掘，营造适宜人才成长的环境，尊重人才的主体地位，发展激励、保障、服务和培训等具有引导和开发性质的管理功能；重视对人才的工作条件、家庭和福利的关心，实行弹性福利制、可供选择的工作时间表及以人才为中心的监督管理；树立科学的人才观念，注重人才的引人和培养，以能力来决定人才的选拔，以客观需要来决定人才的任用，为人才创造一个公平竞争、自由发展的平台；树立人才是第一资源、人人都可以成才的观念，千方百计促进人力资源向人才资本转化。同时，要努力营造鼓励人才干事业、支持人才干成事业、帮助人才干好事业的社会环境，努力创造凝聚人才、造就人才、人尽其才的政策环境和尊重知识、尊重人才的人文生活环境。

2、进一步完善各种激励机制。激励机制的建立要体现公开、公平、公正、择优的原则。要在部门内部建立合理的分配机制、有效的评价机制和公平的竞争机制。具体说来，一是改革我国公共部门的薪酬制度。改革的主要目标是让公共部门工作人员的待遇与经济社会发展水平相适应，并且要体现出实际的工作成绩、工龄等因素对待遇的影响，发挥待遇的激励作用。二是建立有效的绩效评估机制。改革传统的绩效评估手段，建立科学的绩效评估指标体系，使评估手段科学化，并且要实现绩效评估结果与实际待遇和晋升机制的切实挂钩，发挥绩效评估和晋升的激励作用。三是打破工作终身制，逐渐实行竞争淘汰机制。目前，公共部门内大范围的工作终身制使相当一部分人危机感和责任感不强，只有打破这种格局，建立优胜劣汰的竞争机制，才能激发公职人员的危机意识，提高他们的工作激情，使他们更加敬业，以实现竞争激励的目的。

3、建立健全人力资源培训开发体系，加强教育培训，实现知识管理，努力塑造学习型组织。21世纪的公共部门必须拥有学习精神，实施文化创新，建立一个不断突破自我的学习型组织，才能适应新的环境。教育培训是公共部门人力资源管理和开发的重要方式和内容，公共部门必须重视教育培训工作和人力资源的开发工作，把着眼点放在提高工作人员素质和能力上，提高人员政治和业务素质，改善公共部门从业人员的专业结构，使其合理化、科学化。要积极推进培训模式的创新，切实提高教育培训的针对性、实效性和吸引力：要完善和坚持组织调训、在职自学等制度，大力推行自主选学、在线学习等方式，为教育培训提供多样化途径；大力推广网络培训、远程教育、电化教育，提高教育培训教学和管理的信息化水平；鼓励和规范高等学校、科研院所承担相应的教育培训工作，逐步构建分工明确、优势互补、布局合理、竞争有序的教育培训机构体系。通过加强教育培切训，不断提高公共部门从业人员的政治觉悟、道德品质、法律意识，改善公共部门从业人员专业结构、知识结构，进一步提高他们运用现代科学知识研究和解决现实问题的能力，更好地为公众服务。

4、引入科学的管理手段和机制。在西方国家，人力资源管理往往借助数学经济方法、模拟方法、科研管理仿生方法、预测方法、社会学方法、统计方法、定量分析方法和心理测验方法来提高管理的科学性和精确性。而且，大多数西方国家都建立有一整套人力资源管理信息系统，以协助人力资源管理的项目规划、控制和评估。人力资源管理的电子化和网络化，不仅能够缩减办公成本，提高工作效率，而且能够加强从业人员之间的沟通与联系，改善管理。因此，我国公共部门建立科学的人力资源管理手段和机制时可以借鉴国外的有益经验，运用计算机网络和通信等现代技术，建立人力资源管理信息系统，将人力资源相关的数据(薪资福利、招聘、培训、职位管理、绩效管理、岗位描述等个人信息和历史资料)统一管理，形成集中的信息库，使管理科学化和现代化，提高人力资源管理的效率和质量。

5、建立科学合理的绩效考核制度。考核在整个管理机制中占据着关键性的位置，公共部门人力资源管理要运用正式的评价系统，准确、公正、积极地对工作人员作出考核和评定。应该将定性考核与定量考核结合起来，使考核制度化、规范化，做到于人激励，于法严格，于事简便。在这样的考核机制下，每个人的功与过以及每个人贡献的绝对量和相对量才能得到客观、准确、公正的评价与奖惩。当前，应该注意设置量化考核指标，做到凡能量化的指标，尽可能量化，以强化考核指标的可比性和可度量性，最大限度减少考核中的主观随意性，使定性考核建立在尽可能清晰明确的定量考核基础上。同时，可考虑建立考核责任制，对在考核中不负责任、造成任用失误的考核人员追究责任，以克服考核人员在评估过程中的首因效应、近因效应、晕轮效应、定势效应和对照效应。另外，公共部门还应该在原有的考核结果与晋升工资档次相结合的基础上，大胆创新。拓宽考核结果的使用范围，将考核结果与教育培训、薪酬激励、职务晋升等联系起来，真正依据考核结果对工作人员实施奖惩、并降职务、辞退，进一步夯实管理基础，确保及时、准确、合理、科学运用考核结果。总之，我们必须深入研究公共部门人力资源管理现状，充分重视公共部门的人力资源管理，树立人力资源管理新观念，认真学习借鉴国外公共部门人力资源管理的理论和实践经验，努力完善我国公共部门的人力资源管理，进一步提高公共部门的工作效率。

责编：贾伟