我国农村土地流转：已有模式和政策建议

刘　蓓

摘要：20世纪80年代后期，农村集体土地使用权流特在我国农村悄然兴起。目前我国农村土地流转达到了一定的数量规模。流转模式也较多，但土地流转是一新生事物，离社会主义市场经济体制对农村土地流转的要求还存在着较大差距。为此，文章分析了我国农村土地流转的各种模式及其存在的问题，并针对性地提出了做好农村土地流转工作的对策和建议。

关键词：土地流特流转模式宏观调控社会保障

中图分类号：F321.1文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-204-02

改革开放之初，安徽省凤阳县小岗村首创的农村土地家庭承包责任制在全国全面推广。这一土地制度改革，极大地调动了农民的生产积极性，为农村经济注入了巨大的活力，促进了农村经济的快速发展。解决了我国十多亿人口的温饱问题。但随着市场经济体制的建立，城市化、工业化不断推进。大量的农村劳动力涌入城市，家庭联产承包责任制已跟不上农村经济发展的步伐，显现出了很多弊端，进而导致了农村经济多年徘徊不前。在此情况下，土地流转渐渐兴起，土地流转模式也越来越多样化。然而，由于我国目前缺乏一套完整的政策理论指导以及农村社会保障体系的相对滞后，导致在农村土地流转进程中出现了一系列的问题。因此，如何建立相关方面的法律法规，如何完善农村的社会保障体系是目前我们面临的首要问题。

一、我国土地流转已有模式

(一)我国土地流转已有模式简介

目前我国土地流转模式有两类，一类是农户自发组织的，另一类是政府或集体组织的。

1、在第一类流转模式中存在转包，转让，出租，托管或叫代耕，互换等五种形式。

(1)转包。即承包户将部分或全部承包地的使用权转给其他农户，保留承包权，原承包方和发包方的权利义务关系不变。

(2)转让。即承包方经村委会同意将土地承包权、使用权全部转让给第三方，由第三方与村委会确立新的土地承包关系，出让方与村委会在转让土地上的承包关系即行终止。

(3)出租。农村集体通过与农户协商，将农户承包土地租赁过来，再反租给农业企业或其他经营者。或者承包户将部分或全部承包土地直接租赁给其他经营者，承包权不变。

(4)托管或叫代耕。即外出务工农户，将承包土地委托本村农户或亲朋好友进行生产管理。其权利和义务不变。

(5)互换。即农户之间为了便于生产和管理，相互协商进行承包地调换。

2、在第二类流转模式中目前存在担保公司模式、股田制模式、土地流转合作社模式、竟拍流转模式等。

(1)担保公司模式(以四川成都为例)。2006年3月14日，四川省第一家市级农村土地承包流转服务中心在成都成立，农村土地流转由以往的“个人行为”变为政府指导。2007年7月底，成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》，规定集体建设用地可以进入市场公开出让，宅基地也可在一定条件下通过房屋联排、出租等方式流转。集体土地流转方式向自由流转靠拢。2008年，成都市委出台“一号文件”，改革重点锁定在推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等方面。担保公司正是在这种背景下，由成都市委、市政府牵头组建的。担保公司将为农村提供每年最多24亿元额度的担保资金发放。担保公司主要提供“行为担保”和“信用担保”两项业务。其主要是对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保；对利用农村各种权属证明质押融资进行担保；对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保等。担保公司会收取一定比例的担保手续费用。同时，为了保证运作，公司将建立费用补偿机制和经常性风险准备金制度。

(2)股田制模式(以重庆为例)。所谓“股田制”，即土地股份制，是指在明确农村土地集体所有权的基础上，持农民自愿的原则，以其土地经营权(非承包权)入股设立企业，从而改变单家独户耕种的局面，实现土地资本集约化、规模经营化、市场化。农民作为“公司”股东，可参与也可不参与土地经营，按股分红，但与“公司”共担风险，共同进退。2006年重庆市长寿区石堰镇麒麟村为解决进城务工人员耕种土地转包、转租困难，农村土地撂荒严重。农田水利失修等问题。以村民余安全牵头，全村508户农民的514亩土地入股(另外余安全原有土地100余亩)，成立重庆宗胜果品有限公司，并按照《公司法》的规定选出29人作为公司股东，公司注资362.03万元其中514亩土地的承包经营权评估作价253.42万元，另由508户农民和恒河公司共同投入货币资金25万元，双方共担风险。由恒河公司提供技术培训与支持，在试验地上种植柑橘6万株以及青蒿和时令蔬菜。长寿区政府财政承诺贴息，为公司提供担保，向国家开发银行重庆市分行贷款，以支付柑橘从播种到挂果5年周期的管理养护费用。公司成立以来，当年收入达13万元，除去管理成本。股东每亩地仍有200元收益。据估算，到2009年柑橘挂果的季节，每亩土地的产值将达到4000元，除去成本，每亩土地的收入有2000-3000元，过去每亩土地种植粮食作物收入仅为250元。由表1分析得知，“股田制”试验改革效果明显。

麒麟村的“股田制”试验改革，改变了单家独户耕作的局面，实现了土地集约化、规模化生产。此举解决了空闲土地转包、转租难的问题，加快了农村土地流转，并且成功转移了农村剩余劳动力，大大增加了农民的收入。

(3)土地流转合作社模式(以山东为例)。2008年8月10日山东省首家农村土地流转合作社在枣庄市山亭区成立并进行运转。这家合作社在当地工商局登记注册名为“枣庄市山亭区全崮山土地流转合作社”，为具有法人资格的农民专业合作社。合作社在徐庄镇柿行村，由徐庄镇土山村、柿行村两村农民自愿联合，以土地人社形式，按照《中华人民共和国土地承包经营权流转办法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》要求而依法成立。该合作社坚持“入杜自愿、退社自由”的原则，农民以户为单位。用土地承包经营权入社，把自家经营的土地、果园全部交于合作社管理经营，年底享受销售农产品利润及分红。双方签订土地流转合同，明确双方权利和义务。

(4)竟拍流转模式(以河南沁阳为例)。2008年9月11日，沁阳市首批公开对外的2200亩农村土地的承包经营权通过竞拍一次性交易成功。参与竞拍者包括65名村民和5名农业经营组织的法人代表，他们是经过沁阳市土地流转中心严格考核的，均具有进行规模性承包土地生产的能力。这种引入市场化机制。推动农村土地流转，进行公开拍卖和竞争性谈判的方式，在河南是第一次。在全国亦是第一次。事实上，沁阳市在进行这次公开的竞拍之前，当地的农村土地流转已经广泛存在了。沁阳市已有的农村土地流转涉及12个乡镇(办事处)162个村8500农户，流转面积累计达29963亩，占全市耕地的7.13％。不过，此前虽然农村土地流转的总量不断增加，但农户自发流转占据了很大份额，这对稳定农村

的土地生产带来一定的隐患。正是出于促进已经广泛存在的农村土地的自发性流转的高效、公平、公开的流转的考虑，沁阳市开始尝试通过政府的组织，并充分考虑农民意愿的情况下，搭建农村土地公开拍卖经营权平台的尝试。而从2008年5月开始，沁阳陆续成立的市乡村三级土地流转服务中心，更为开展这一流转方式提供了可能。该中心的职能包括了“负责建立全市农村土地流转信息平台，收集发布农村土地流转的有关信息；深入开展农村土地流转有关问题调研，及时提出对策建议等。”通过土地流转服务中心的三级服务体系，村民和农业经营组织法人代表能全面了解出让土地的各种信息，及时作出有效的投入和产出评估。为公开竟拍掌握第一手资料。在这期间，沁阳市还制定了《沁阳市农村土地承包经营权公开竟拍和竞争谈判暂行办法》，明确了保证农业用地用途不变的情况下推动土地流转的原则。

(二)我国农村土地流转已有模式存在的问题

1、对于农户自发组织的农村土地流转，由于政府作用的缺失，导致农民无序流转，缺乏监督机制，使农民自身的利益很难得到保障，农村土地混乱，同时国家也难以对农村土地进行有效控制。

2、担保公司模式。担保公司模式首先面临的是风险控制的问题。其次是资金问题，包括如何来进行融资和资金的管理问题。再次，是土地价值评估的问题，需要建立一整套土地价值评估体系。

3、股田制模式。该模式风险较大，不稳定。一旦公司破产，承包经营权如何处置也无法可依。东部发达地区，万一公司经营失败，政府有能力买单，但西部的财力却远远达不到。

4、土地流转合作社模式。土地流转合作式模式存在“大政府”与“小政府”的问题，因此在实际操作工程中很难做到上下统一。

5、竞拍流转模式。首先，在竞拍过程中很难保证真正的公平、公开、高效。其次，土地价格的正确估算也是面临的一个比较困难的问题。

二、对我国土地流转的政策建议

(一)消除土地社会保障功能，为农村土地流转创造宽松的外部环境

首先，建立农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度，这样可以在很大程度上改变农民生老病死全部依赖土地保障的状况，还土地以正常生产要素的性质，尽可能发挥土地的经济功能。其次，加速农业的产业化进程和农村的城市化进程，提供更多的就业岗位，有效转移劳动力，进而促进土地的快速流转，

(二)加强国家的宏观调控，确保农村土地使用权的有序流动

在事关农村土地制度改革这一关系重大的问题上，政府必须要积极参与，并在宏观上发挥出自己的调控与管理作用。为此，一是要在法律中明确界定农村土地使用权流转的基本原则。二是建立、健全土地使用权流转市场运作的方法及执法管理工作，切实保护土地流转市场的正常运作。三是采取有效措施，降低租金成本和增加土地经营的收益，并在此基础上提高农户对土地的需求水平以及对土地流转的积极性。

(三)完善土地流转运行机制，推动土地使用权的合理流转

首先，建立土地流转服务中心。服务中心具体组织、协调、指导土地承包经营权流转，充分发挥服务引导作用，使土地承包经营权从小范围流转扩大到大范围流转，从临时性、个体性流转转变为经常性、整体性流转，以推动合理流转。其次，大力培育土地流转的中介组织，以提升土地的价值评估、土地测量、合同管理以及法律咨询等方面的业务能力，从而形成规模化土地流转市场体系。

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