关于加快农村土地流转的若干思考

詹碧英

摘要：允许土地流转是改革开放以来中央一贯的政策。但从总体上看，农村土地流转进展缓慢，分析其原因，主要是流转主体不到位、政策因素、流转制度不完善以及地方政府等问题。根据十七届三中全会精神，要加快农村土地承包经营权流转，必须加大宣传转变观念，坚持政策规范流转，强化激励促进流转，健全保障加速流转，转变职能搞好服务，培育主体带动流转，完善制度推动流转。

关键词：农村土地流转问题对策

中图分类号：F321.1文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-199-03

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这是对改革开放以来我们党一贯实行的土地流转政策的坚持，同时也是对原有农村土地流转工作经验教训的总结。

其实，允许土地流转并不是十七届三中全会第一次提出来的。早在1984年的中央1号文件就明确允许土地流转，1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长到30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》中就有整整一节12个条款是讲怎样依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。可以说，允许土地流转是改革开放以来中央一贯的政策。从1984年开始到现今，农村土地流转已经发展了20多年了，农地流转的面积和比重都在增加，但从总体上看，农村土地流转进展慢。相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言，流转的比例仍然很小。据初步统计，到目前全国农村土地承包经营权流转面积已超过1亿亩，占家庭承包耕地总面积的8，7％。而且多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％－10％，有些县市已达到20％－30％；内地流转的耕地约占承包地的1％～2％。无论是从土地流转的交易量还是从土地流转的交易范围上来看，都不符合市场经济发展的要求。农村土地流转缓慢，导致土地经营规模过小、过散的局面难以从根本上得到改变，制约土地集中与规模化经营，进而制约现代农业的建立。农村土地使用权流转进展慢的原因是什么?如何加快农村土地流转?笔者拟就此问题进行一些探讨。

一、当前农村土地流转进展慢的原因分析

1、土地流转关系主体没有到位。土地流转事关甲乙双方，甲乙双方能否顺利转接承包经营权，这是问题的核心。甲乙双方流转关系无法形成。这就是目前的核心问题。问题的症结在于流转主体双方没有完全到位。

首先，从土地使用权转让方看。农民观念滞后影响土地流转。农民是土地使用权流转的主体，农民对土地使用权流转的态度决定土地使用权流转的速度。但目前农民对土地流转的积极性并不高。一是农民恋土情深，不愿流转。土地是农民的“命根子”，尽管有很多农民弃农经商、外出打工，但仍使他们对土地眷恋很深放不开手脚，宁可请人代耕甚至不惜撂荒弃耕。也舍不得将土地流转出去。二是全面取消农业税后，农民认为种田不但不再缴纳农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜，“不占白不占，占了也白占”心理普遍存在，不愿转让其土地承包经营权。也有少数农民认为现在承包期长久不变了，将来政策变了，土地可能会私有化。那土地就是自己的了；等等。正因为存在这些想法，大多数的农民都把土地看得十分重要，不愿将士地转让出去。

其次，从受让人来看，现阶段，农村已涌现出了一些有经济头脑和一定经济实力的人，自己不但具备一定数量的先进农业机械，愿意承包相当规模的土地，但由于所出承包费低不能满足对方，再高自己又无力支付，对土地并不看重。

2、政策。

(1)社会保障滞后制约着土地流转。在农村，土地不仅是基本生产资料，而且具有社会保障和就业功能。尽管我国农村社会保障制度建设已经取得很大成效，但总体来看还不健全、不完善，各级财政投入仍明显不足井缺乏长效投入机制，养老、医疗、最低生活保障等制度覆盖面和保障水平都还很低，即使发达省份。农村社会保障制度建设也比较滞后。在没有解决基本生活保障的情况下，农民是不愿轻易放弃土地的。农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心理踏实。同时，城市的社会保障也没有向进城打工的农民放开。农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外的。因此，农民始终是惦恋土地，将来还依靠土地养老。

(2)土地流转价格低廉制约着土地流转。当前虽然政策允许土地有偿流转，但是土地流转的价格极低。国务院发展研究中心2007年的调查显示，土地流转租金全国平均只有293元，亩，东、中、西三大区域平均分别为417元/亩、185元/亩、171元/亩，即使经济最发达的江苏苏州市和上海金山区，租金也分别仅有595元/亩、468元/亩。许多地方不仅出现了土地自然生产、撂田抛荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象。当前承包土地根本无价可谈，因为送给别人都不要，又如何能够有偿流转。

(3)土地流转行为不规范影响着土地健康流转。主要体现在民间化、口头化、短期化、随意化。农地流转的民间化体现在：农地流转往往是在熟人、亲戚、朋友之间进行，而不是通过市场进行交易。2007年对山东等10省的调查表明，65.1％的人直接与受让人(彼此熟悉)协商，21.7％的人选择通过村委会与人协商，16.3％的人选择通过熟人介绍，只有2_3％的人通过土地流转商(中介)协商来确定流转。口头化体现在：农地流转没有签署任何协议或合同，而往往是流转双方的一种口头约定。口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。短期化体现在：农地流转往往都在1年之内进行流转，超过1年的很少。抽样调查表明。44.1％的农产流转期限在1年之内，流转期限不超过5年的有57.5％，而长期流转的仅有1.4％。土地承包经营权的流转期限太短，不利于规模经营的发展，也不利于受让户利益的保护。随意化体现在：农地流转不确定性强。不受约束，容易引发矛盾。根据调查，安徽、湖南、四川等省流转期限不确定的比例均超过60％。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算。舍不得增加投入，积极性不高。

3、地方政府。

(1)对土地流转工作认识不足。一些乡村干部认为土地流转工作不是上级强调的硬性任务，做多做少对政绩没有影响；有的认为流转工作政策性强，弄不好怕引起不稳定因素，因此，对土地流转工作不是积极引导，而是消极对待，没有从解决“三农”问题的高度来认识土地流转工作的重要性，没有充分认识到推行土地流转不单是解决土地抛荒问题，更重要的是解放生产力，加快农业产业化进程，提高农业生产效益，解决农

业增收问题。

(2)对土地流转的强行干预和寻租行为侵犯了农民的利益。中央在土地流转上所倡导的一个重要原则就是“自愿”，现实中却很难真正落实，出现强迫流转，反租倒包，变农地为商业用地，流转和补偿费用低，劳民伤财，与民争利挫伤了农民流转土地的积极性，不利于农地流转的有序推进。一些乡村组织直接充当土地流转的主体，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段和作为突出政绩的形象工程；有的在流转操作中违背土地政策，强行反租，租金补偿过低，土地租金的收益分配缺乏透明度，极大地损害了农民利益。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。

(3)对土地流转的管理没到位。有的基层政府对农村土地流转不支持、不引导，任其自然发展，出现“缺位”现象；有的乡镇对土地流转没有进行建档立卡等规范管理，缺乏引导和监督，使土地流转工作处于自发无序状态。有的村组户与户之间(一年以上)的土地流转只有口头协议，很少签订正式合同，土地流转中的责、权、利很不明确，土地经营权纠纷时有发生。

4、制度的不完善。

(1)土地承包经营权不够稳定。这些年为什么流转市场发育不起来?很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。

(2)缺乏相应的市场流转机制。土地流转市场还投有真正形成，市场机制在土地流转中还没有发挥主导作用。土地承包经营权流转不仅需要供需双方，而且还需要有一定的中介结构等相关组织来引导当事人进行流转。从目前实际情况来看，中介机构还比较缺乏，如缺乏土地承包经营权交易的组织机构和相应的土地评价机构等。

(3)现行法律制度对土地承包经营权流转主体的限制性规定，制约了农地使用权的流转。例如，2005年3月1日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》第11条规定：“以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”。第18条规定：“承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。”第25条规定：“承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门报告。并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。”《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的。应当报发包方备案。”这些规定的一个明显特征就是农地流转仍是“有条件的流转”，没有经过发包方的同意，农地是不能流转的。《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”可见，土地承包经营权在流转时要受到社区成员资格的限制，从而限制了流转人和受让人的真实意愿，将那些是种田能手的非本集体经济组织成员的受让人排除在外，致使土地承包经营权不能进入真正意义上的市场自由流转，最终必然阻碍土地承包经营权的流转。

二、加快农村土地流转的对策建议

1、加大宣传，转变观念。加快土地流转的关键是解决村(组)干部群众的思想障碍。当前，应加大土地流转相关政策宣传力度。要让基层干部群众认识到。土地不仅是农民就业和生存的手段，也是自己的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加资产性收入的有效手段。要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度。增强集中土地、运作土地的能力。

2、坚持政策，规范流转。首先，土地流转必须尊重农民的意愿，不能强迫农民流转，更不能以此为由剥夺农民土地这个命根子。其次，坚持“三不”原则。土地是不可再生资源。土地流转不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，这也是十七届三中全会决定对土地流转划定的“三条红线”。第三，规范和完善土地流转合同。流转合同应当包括以下内容：双方当事人姓名、住址：流转土地的种类；流转期限及起止日期；流转土地的用途；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；流转土地的税费缴纳；承包期满地上附着物的归属；违约责任及赔偿事宜；有特殊事项的，应当在合同中补充约定。

3、强化激励，促进流转。为了提高农村土地流转的积极性。可出台一些激励土地流转的奖惩措施，促进土地健康有序流转。如撂荒土地可罚国家粮油补贴双倍罚款，而及时流转。承接方也可享受国家一定补贴。还可以建立土地流转扶持基金，对于转出土地的农户按面积给予一定的补助，其补贴资金专项用于购买失业保险，以解除农户转出土地后存在的后顾之忧。

4、健全保障，加速流转。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，避免再次返乡与民争地。加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力农民的社会保障问题，让他们放心流转土地。对于已经流转出土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险。提高自我保障能力。

5、转变职能，搞好服务。土地流转是一个市场行为，是两个不同的市场主体之间的要素配置的一个过程，不应是政府行为。但政府不是无所作为，在农地流转中，政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地流转，从中获取超额利润的“越位”行为，又要克服对违规流转放任自流。缺乏服务规范机制的“缺位”行为。要坚决从土地流转市场上退出来，变强制为引导，变干预为服务，抓好土地流转的宏观调控、监督监测和中介服务。一是制定土地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡，引导农地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构，为农地流转提供信息、中介、登记、公证等服务。三是监督农地流转的程序、流转合同是否规范合法。

6、培育主体，带动流转。

(1)国家出台政策引导鼓励城市工业企业到农村充当土地流转的主体，加快土地资源的开发利用。长期以来，国家对工业的投入远远大于农业，在国家产业政策扶持下，城市工业企业都得到了很好的发展，具备了一定的经济实力，它们最有资格、最有条件、最有能力到农村承包土地。农户的利益需要，它们最有可能满足。在土地流转的过程中双方容易找

到结合点，利益土地流转关系的形成。企业在信息资源、技术力量方面也有优势。企业在产、供、销一条龙，种养加工一体化，拉长产业链条，推进农村产业化方面真正走出一条“公司+农产”的新型模式，从而实现农村生产要素的最佳配置，实现土地资源潜力的最大化。

(2)出台政策鼓励外出务工农民返乡投入农村建设主战场。改革开放以来，外出务工的农民经过到外地学习、锻炼，思想上不断解放，思路逐步开阔，事业上已有所成。有意回乡发展、报效家乡。这部分力量也是农村生产发展的主力军。他们对农村最了解、最知情、最亲近，很适合去充当土地流转的主体。他们将代表着新一代农民的形象，也是建设社会主义新农村的希望所在。

(3)积极培育种植大户。对常年规模种植粮经作物在100亩以上的经营主体，除享受国家强农惠农政策补助外，各级财政应给予一定奖励。对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户优先扶持，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。

7、完善制度，推动流转。

(1)稳定土地承包经营权。这是建立土地流转机制的重要前提。农村改革后。1984年中共中央1号文件提出了土地承包期延长到15年，1993年中共中央11号文件又提出土地承包15年到期后再延长到30年。党的十七届三中全会提出土地承包关系“长久不变”，这件事情意义非常重大。这颗“定心丸”吃了，农民才会珍惜土地，投资土地，放心自主地流转土地。现在应该认真考虑的是怎么让土地承包经营权做到长久不变，《决定》明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。没有这项制度，一代人、两代人，再往下就没有人搞得清楚了。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

(2)取消现行法律对土地承包经营权主体的限制性规定。确立土地承包经营权流转制度的目的之一就是促进农村土地的规模经营，农地只有流转到种田大户和种田能手中才能达到确立这种制度的目的。我国每个省的土地数量和状况差异性很大。另一种可能性是本村无种田能手，在这种情况下将非本集体经济组织成员排除在受让方之外，肯定会影响土地承包经营权流转目标的实现。

责编：吕尚