政府行政性资产管理创新策略研究

王　彪

摘要：随着我国经济体制改革的不断深入和机构改革后政府职能的转变，对政府行政性资产管理体制改革和政府行政性资本营运提出了新的挑战。文章在剖析我国当前政府行政资产管理存在问题的基础上，有针对性地提出了行政资产管理创新的策略选择。

关键词：行政资产管理机制创新策略

中图分类号：D035文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-085-02

改革开放以来，随着我国经济快速发展和公共财政的逐步建立，行政事业性国有资产总量规模不断扩大，在国有资产总量中所占比重持续上升。据统计，目前我国行政事业性国有资产达到4万亿元，已占到我国国有资产总量(不舍自然资源性国有资产)的35％。我国行政资产管理存在着产权不清、管理制度不健全、监督乏力等问题，这使得行政性国有资产经营效率十分低下。收益流失严重。如何建立适应市场经济要求的政府行政性资产管理，形成高效的、充满活力的政府行政性资产投入、产出良性循环的运营策略已是迫在眉睫。

一、政府行政性国有资产管理存在的问题

1、国有资产流失严重。政府行政性资产管理流失问题发生在资产管理的购置、使用、处置等各环节。在资产购置环节，由于资产购置过程缺乏规范的科学、民主决策机制，一些部门单位决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利等原因，造成单位无效资产增加，资产隐性流失现象普遍，一些单位常常购买质次价高的产品或者工程。造成了国有资产的大量流失。在资产使用环节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生。在资产处置环节，资产流失的渠道更为复杂。

2、资产配置不公平。由于缺乏公平合理的、有约束力的国有责产配置和定额标准，以及资产购置资金来源的多样性，目前我国政府行政性资产的随意购置和重复购置现象比较普遍，导致资产配置不公平，各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理，各单位之间的资产配备不公平。如房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门较普遍，也是目前国有资产管理中比较突出的问题。

3、资产使用效率低下。资产使用效率不高是政府行政性资产管理中存在的另一个严重问题，由于资产配置不公平，重复购置严重，在使用过程中又缺乏规范化管理。结果导致许多单位目前普遍存在着大量闲置资产，大天降低了固有资产的使用效率。固定资产、流动资产和无形资产等各类资产中尤其是以固定资产方面的使用率不高更为突出。

4、非转经现象突出。从目前掌握情况看，“非转经”(即行政事业单值把非经营性国有资产转为经营性国有资产)是资产管理中最为严重的一个问题。一是在我国现行的政府行政性资产“非特经”过程中，由于制度不完善，管理执行不力，结果导致政府行政性资产流失严重。二是“非转经”过程中非经营性国有资产本身的流失。三是“非转经”产生的资产收益流失。政府行政性资产是国家拨给行政事业单位用于完成国家行政事业任务的国有资产。因此，“非转经”产生的资产收益也应该属于国家所有，但是，单位利用国有资产对投资得到的收益，对外出租得到的租金等收益，都成为单位自己的集体所有。

5、财务管理和资产管理相脱离。行政事业单位对政府行政性资产管理基本上是采用分散管理、分散住用、各自为政形式，管资金和管资产相脱节。财务管理和资产管理相脱离，没有制定统一的规范要求，造成单位资产管理与财务管理相分离，资产管理职责不明确。

二、政府行政性资产管理创新的原则

1、资产管理与预算管理相结合的原则。政府行政性资产具有配置领域的非生产性、使用目的公共服务性、资产使用的无偿性和消耗性、财政配置性等特征，其日常维持运转和价值补偿要依靠财政预算安排的资金来实现。现有的行政事业单位存量国有资产是预算资金累积的结果，未来的行政事业单位的增量国有资产也将是预算资金继续补偿的结果。因此，资产管理与预算管理两者是相辅相成、密不可分的。

2、计划配置与市场配置相结合的原则。行政事业单位的国有资产主要来源于财政拨款和补贴，资金是国家的，而使用是无偿的，往往单位从政府争取到资金形成资产后就变成了“单位的资产”，单位就可以自行支配、处置或用于谋利。这就必然导致单位不断跑财政、找财政、“跑部钱进”。以各种名又要资金。因此，必须按行政事业单位所承担的提供公共产品的任务量。通过市场配置机制做到资产管理与预算管理相结合、制定有关资产配置标准和办法，由财政资产管理部门结合单位的存量资产情况审查单位所需的新增资产，增加资产配置合理性审查这一关键环节，并建立政府行政性资产的共建共享机制，保证国有资产得到充分、有效的利用。

3、价值管理与实物管理相结合的原则。时行政事业国有资产管理采取价值管理与实物管理相结合的方式，才符合市场经济发展的客观规律，才能构建出一个科学的行政事业国有资产管理体制。行政事业单位着重实物管理并结合价值管理，运用统计报告制度，来确保国有资产的安全完整；财政国有资产管理部门则着重价值形态实行总量控制管理，并结合信息管理系统进行实物管理，通过支出管理，确定考核指标，加强对单位资产运用情况的考核，着重考核行政事业单位占有使用的国有资产在总价值量上是否安全完整。

三、政府行政性资产管理创新的具体途径

按照公共财政的要求研究改革政府行政性资产管理，结合财政和行政事业单位体制改革，来构建新的政府行政性资产管理模式：即建立国家统一所有、各级政府分级监管、财政管理国有资产、单位占有和使用的政府行政性资产管理新模式。按照市场经济的要求选择政府行政性资产管理目标模式，按照公共财政的要求，探索国有资产管理与公共财政管理相结合，国有资产管理与预算管理、财务管理相结合的有效途径，逐步建立起一个有利于发展社会主义市场经济，有利于促进国有资产合理配置与有效使用的管理模式。

1、建立政府行政性资产制度化、法制化、市场化的形成机制。资产形成机制是资产管理的首要环节，建立科学民主的政府行政性资产形成机制，有助于公正合理地配置政府行政性资产，提高政府行政性资产的使用效率。(1)建立科学民主的政府行政性资产形成机制。必须制定公正合理的政府行政性资产配置标准。这种配置标准必须具有以下特点：一是统一性。二是以实物标准为主，价值标准为辅。能够制定实物标准的，应尽量使用实物标准。三是强制性。资产配置标准经有关资产管理部门制定颁布后即具有法律效力，各行政事业单位都必须照章执行。不得擅自提高标准。(2)严格按公共预算方式配置政府行政性资产。必须把政府行政性资产配置严格纳入预算管理。根据行政事业单位资产配置标准，按行政事业单位承担的职责与任务量，采用公共预算

方式配置资产。任何政府行政性资产的购置都必须纳入预算，防止资产购置的随意性。(3)实行并推广政府采购制度。在政府行政性资产购置环节，应实行政府采购制度，改分散自由采购为集中招标采购。各级主管部门应根据预算，集中采购其下属单位所需的普通办公用品，各单位按预算规定申请领用；各专项资产管理部门应根据所辖范围对专项资产的需求情况，统一购建专项资产。政府采购制度是市场经济条件下政府实现其支出目标的主要手段。在我国，实行政府采购制度有助于降低资产形成成本，节约政府财力，提高资产形成效率，同时还有助于从制度上遏制资产采购环节的腐败。

2、建立高效节约的地方政府行政性资产使用机制。(1)逐步推行专项设备的专业化集中管理。对办公用房、公务用车等大宗资产以及部分价值昂贵、使用率不高的专用设备实行专业化集中管理，提高其使用效率。即在一个地方或一个系统内，根据总体需要由二级管理部门统一购置所需设备并进行统一管理：各使用单位把各自的使用需求上报：级管理部门后，由二级管理部门统筹安排各使用单位使用。(2)建立政府行政性资产使用管理责任制度。采取以下措施建立以使用过程和价值管理为重点的政府行政性资产使用管理责任制度。在政府行政性资产的占有使用单位内部，建立和落实资产管理责任人制度，把资产的完好率与资产责任人的工作业绩挂钩，作为其职务与薪金升级的主要标准之一；逐步推行资产管理人员持证上岗制度，对重点部门及重要设备实行资产管理人员委派制度，确保资产管理人员相对独立性。以更好地履行资产管理职责。(3)解决政府行政性资产的“非转经”问题。政府行政性资产“非转经”问题，不仅造成了大量的国有资产流失，而且还冲击着正常的市场运行秩序，必须采取有力措施尽快解决。第一，分类解决国家行政机关和事业性单位“非转经”资产。第二，建立和完善“非转经”管理制度，加强存量“非转经”资产的管理。第三，切实控制新的“非转经”行为。除机构改革或其他有关政策法律规定必须进行“非转经”的。在经过严格的审批与严谨的论证后可以进行“非转经”外，其他情况均不允许“非转经”。

3、建立公正合理的政府行政性资产处置机制。从资产的调剂、交易与租赁、报废等方面，规范和完善政府行政性资产的处置，防止资产处置的随意性和国有资产流失现象。(1)建立政府行政性资产的统一调剂制度。为了提高资产的使用效率，对行政事业单位长期占有而不能有效利用和超过编制定额的国有资产，应本着物尽其用的原则，进行资产调剂。对各行政事业单位需要新购置的资产，首先应从现有的闲置资产中调剂，以防止资产的重复购置。(2)建立政府行政性资产交易市场和租赁市场。把市场机制引入政府行政性资产的处置过程，建立跨地区跨部门的闲置资产、待处置资产租赁与交易市场，利用市场化手段实现闲置资产的有效处置。政府行政性资产的交易市场和租赁市场应接市场原则进行运作。在市场内交易的客体是行政事业单位国有闲置资产，资产出让方(或出租方)为政府行政性资产宏观管理部门。或者是经其授权的政府行政性资产二级管理单位、政府行政性资产使用单位；资产的购买方(或承祖方)既可以是本级政府管辖之外的行政事业单位也可以是企业甚至个人。出售与租赁资产后所得收入，在扣除交易成本后形成的净收入，应上缴本级财政。(3)建立政府行政性资产信息化管理系统。近十年来。我国政府行政性资产规模迅速扩大，从1995年的9606亿元。增加到2004年的38448，8亿元，增长了3倍，平均每年增长幅度高达33％。据统计全国有114.5万户行政事业单位，政府行政性资产管理工作涉及单位众多、汇编范围庞大、数据量大。因此，必须通过信息化手段来进行管理，以现代信息技术为手段对政府行政性资产进行高致管理，必将是国有资产管理信息化改革发展的必然方向。(4)建立政府行政性资产管理绩效评价制度。政府行政性资产管理绩效评价制度，是评价与考核政府行政性资产管理效率的重要手段，它借鉴经营性资产的成本与效益原则，把行政事业单位完成的任务量与使用的资产紧密地联系起来，实行严明的资产管理绩效目标控制，促进行政事业单位在保质保量地完成行政事业任务的同时提高资产使用效率。节约有限的财政资金。(s)合理设置机关行政资产主管部门机构。加强机关行政资产管理，建立新型的保障性资产管理体制，其授权主管部门机构设置是个关键，是个重要的组织保障。根据机关行政资产管理的独立性和明确这一部分资产产权的思路，遵循保障性资产和经营性资产相分离的原则，以及产权代理人和使用人相分离的原则，对于主管部门的设置应完全从发挥市场对于资源配置的基础性作用出发，建立完备的产权交易主体和交易过程。

责编：纪毅