论我国公共财政体制框架的确立与均衡

武　敏

摘要：文章从分析我国分税制改革15年运行情况入手，剖析了现行行政改革公共财政体制存在的地方财权事权不匹配、税种划分不科学、财政转移支付制度等方面存在的不足，提出了在改革行政体制和保持行政体制两个前提下均衡和优化财政体制的思路。

关键词：公共财政体制框架均衡研究

中图分类号：F810.2文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-078-02

1994年我国开始新的财政体制，以分税制为基础建立了“中央－地方”财政体制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件，有着强烈的制度创新性质。但是，从15年的运行结果看，分税制改革在取得明显成效的同时也出现了一些问题，亟待进一步深化改革，通过切实确立我国公共财政体制框架，并充分合理筹划以实现我国公共财政体制框架的均衡与完善。

一、现行财政体制存在的明显不足

1、地方财权与“事权”(职责)划分不匹配。“94改革”着力点是增强中央政府的宏观调控能力。从实际执行结果看，中央财政集中财力趋向明显，并被过度延伸；更有甚者，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑，导致不仅省以下地方政府承担发展地方、社会保障等一些原没有界定清楚的事权，县、乡两级政府仍还要提供义务教育、本区域内基础设施等多种地方公共物品。地方要履行的事权刚性强、欠账多、基数大，地方基础设施建设长期以来欠账累累，地方政权事权与财力(可用财力)高度不匹配。

2、税种划分不科学，分税不分权。理论上，分税制财政管理体制要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。但现行的分税制制度安排实际上是中央政府与各地方政府之间谈判的结果，这种“较量主义”的直接结果就是财政分配的“行政地图化”倾向——各地与中央分配财政分配界线犬牙交错。省以下财政体制的五花八门，各地不一，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制的距离还相当大，分配具有很大的不稳定性。税收管理权限过于集中于中央政府，省以下税收管理权限有限。所以，分税制制度安排虽然稳定了中央的财政收入，虽然也赋予了地方激励机制，但客观上导致地方财权萎缩、同时拉大了区域经济的发展差距，使得各级政府财源建设存在明显差异，矛盾不断积累。

3、财政转移支付制度亟待规范。首先，在制度设计上，以基数法确定地方财政收支数额不科学、不合理的分配格局继续存在，影响财政收入的增长，也难以起到平衡地方财政收入水平差距的目的。其次，地区间人均财力差异问题仍然突出。再次，省以下财政体制调整不到位。还有，专项转移支付制度还不健全，一些专项转移支付资金分配不规范，不能体现公平、公正原则。最后，一些地方挪用专项转移支付的现象比较严重。同时由于我国特定的行政“条块”体制，有条件转移支付制度已经成为各级政府主管部门“寻租”的重要砝码。

4、引发地方保护主义，造成“市场分割”。为了追求本级财政收入的增长，地方政府运用各种行政手段保护本地的企业和产品，特别是在政府采购中采取对本地产品“加分”优惠以及行政干预等方式，阻止外地产品进入本地市场，不利于全国统一的大市场形成，最终也影响到区域经济的发展。

5、影响国家有关财政政策规定的贯彻落实。由于地方政府财权与事权的不对等，客观上让经济利益追求在一定程度上代替了调控职能的落实。如房地产市场，虽然中央政府频频出台各种政策遏制房价的飙涨，但是调控政策落实状况并不理想。又如国务院三令五申的财政不能担保贷款、借债，但财政担保现象屡禁不止，乡镇财政几乎成了“债务财政”、“包袱财政”。究其根本原因。还是地方政府财力有限，事权坚挺，“饭不够吃”所导致。

党的十七大报告提出要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入的财政体制框架，这为我国公共财政体制框架的确立与均衡指明了方向。针对我国行政体制和财政体制的具体实际，确立我国公共财政体制框架、充分合理筹划以实现我国公共财政体制框架的均衡与完善可以有两个方面的选择。一是把我国财政体制纳入行政体制改革，在均衡和优化行政体制的前提下均衡和优化财政体制；二是仅就目前四级地方财政体制存在的问题、事权和支出范围、财权以及转移支付等方面逐步完善财政体制。

二、在改革行政体制的前提下均衡和优化财政体制

成功地实行分税制的国家一般实行的是两级地方政府，如美国、日本等国。世界各国的政府一般分为三个层次。即：(1)中央政府(或联邦政府)；(2)省政府(或州政府、区等)；(3)地方政府，包括城市、学区等。而我国实行分税制后，仍是中央、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州)、县(市、自治县)、乡(镇、民族乡)五级政府，其中地方政府就有四级。按照多级财政“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的构造要求，目前我国这样一个四级地方财政管理体制行政开支过高、管理成本昂贵、财力严重分散、管理效益低下。

(一)从政府级次和财政层次方面对多级地方财政体制进行重新规划

1、改“市管县”为“省管县”。从现行行政体制来看，市级政府属于县级政府的上一级政府和上一级财政，但从政府活动的基本属性上看，市级政府和县级政府都直接面对地方居民提供公共产品和服务，政府活动的内容、履行的职能和这两级财政的性质都相同。相对于“市管县”而言，“省管县”财政体制有如下优势：一是有利于提高行政效率。“省管县”财政体制，中间减少了市一级，省与县之间的信息沟通更畅通，各项工作的落实会更有效率；二是有利于县域经济的发展。改为“省管县”，排除了“市刮县”的可能，有利于充实县级财政、培植财源；三是有利于区域平衡，加大对不发达市(县)的转移支付力度。省级财政作为中观调控的主体，可根据本省的各地区实际情况进行宏观调控，对欠发达的市(县)增加转移支付的数额，支持这些地区的经济和社会发展，实现省内各地区的协调发展。

2、实行市与县财政同级。县是最古老的行政建制，是政治、经济等种种因素结合而成的社区，“不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级”，县级政府负担着文教卫生事业等支出，特别是绝大部分基础教育和农村的大量公共品(典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障)是由县级财政承担，因此，地方财政体制应以县为完善的重点。今后市管辖的重点主要放在城市自身一块，仅仅作为依靠其主城区财政收入而生存和发展的城市自治管理层，而不再涉足县及以下农村的发展城区，逐步实现城乡分治。

3、取消乡一级政府，将其变为县的派出机构，人员由县政府聘用，经费由县政府管理，与此相适应取消乡一级财政，实行由县统收统支的办法。乡一级政府改为县的派出机构，撤销乡一级的人大主席团、政协联络组、七站八所等机构，可以大大缩减政府开支，为农民减轻负担，同时不

会影响政府运行。一是此举深受农民欢迎，深得民心，将促进农村经济发展和稳定；二是可逐步恢复农会、培育民间自治力量，进一步做实村民自治和乡村民主选举；三是强化了乡的经济实体功能，把从事经营性、技术性、专业性的公务从政府管理中独立出来，为农业产前、产中、产后及农业产业化服务，实行企业化管理，变乡财政经费的消费者为县财政经费的提供者；四是为农村税费改革创造了条件，要统一城乡税制，就要彻底改革现行农业税制，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费，为农业现代化提供制度保证。

根据以上构想，今后地方财政体制应分为两个基本层级：一是作为中观层次的省级财政；二是承担城市公共事务管理的市级财政以及承担农村地区公共事务管理的县级财政。多级地方财政体制也就指的是省一市(县)两级地方财政体制，地方性公共产品的提供主要就在这两级政府之间进行划分，这种做法就非常接近市场经济国家通常的做法了。

(二)对完善多级地方财政体制相互间关系的具体设想

1、科学合理划分省－市(县)间事权和支出范围。第一，省级政府适当集中财权和财力，提高中观的宏观调控能力，主要负责本省内具有宏观性的与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权。省级政府负责的收入再分配是对中央政府收入再分配职能的补充，是省一级调控权的体现，主要有对省内市(县)之间财政收入调整和社会保障制度。省级政府的事权主要包括：一是贯彻执行中央制定的政策法规，并按照国家的法律与政策，制定地区性政策与法规，促进本地区社会经济的发展；二是负责具有全省意义的基础设施与公益项目的建设；三是负责本地区行政、公检法、文化、教育、卫生、科学、体静、社会保障等事业的发展，维护地方治安，承担大型防汛、抗旱、水利维修和农业发展等支农支出；四是协调处理本省内的行政事务，完成中央委托事务；五是促进和规划本省内市场体系的建设，维护市场秩序，防止和纠正不正当竞争行为。第二，市(县)级政府为直接为本地居民提供公共产品和服务的基本单位，主要负责生活服务性事权和一部分经济服务性事权，市(县)级政府的经济事务管理职能是对省级政府这一职能的补充。市政府的经济服务性职能主要是对跨县(区)的基础设施建设，包括公路建设、农业等基础产业设施的管理。县政府主要负责县内的小型基础设施建设、管理(如农田水利设施)以及配合省、市级基础设施的建设、管理。市(县)级政府的主要事权包括：一是贯彻执行中央、省制定的政策法规，促进本地区经济的发展；二是负责本地区基础设施或公益项目的建设；三是负责城市和农村地区的行政、公检法、文化、教育、卫生、科学、体育、社会保障等事业的发展，维持本地治安，承担本地防汛、抗旱、水利维修和农业发展等支农支出；四是协调处理本地区的行政事务，完成中央、省委托的其他事务。

2、科学合理划分税种，确定省－市(县)政府间财权。完善财政体制要把税制改革放在重要位置，本着简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，在规范征管制度的基础上，根据经济形势的发展变化，取消、合并和开征一部分税种。一是在税收政策上与国际惯例接轨，统一内外资企业的所得税，对国内的各种国别和各种所有制性质的企业实行国民待遇，为各类企业公平竞争提供良好的环境；二是取消面向农业独立设置的农税制度。实行城乡统一税制；三是取消筵席税、屠宰税、固定资产投资方向调节税等过时税种，在简化税制的基础上减少行政成本；四是开征社会保障税、遗产及赠与税、环保税和教育税，将房产税和城镇房地产税等不动产税合并为物业税。在税制改革的基础上逐步健全地方税体系。确定各级地方财政的主体税种：要科学划分各级政府间的收入范围及征管权限。将目前中央和省级财政集中的部分专款收入按不同的性质和责任分别下划到市(县)级，分别设置省税和市(县)税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市(县)级政府的主体税种，改变目前市(县)级没有主体税种和共享税过多的局面。

改革之后，省级财政的固定收入包括：营业税、社会保障税、环保税等涉及结构调整和环境改善方面的税种。市(县)财政的固定收入包括：市(县)区域内的城市维护建设税、遗产及赠与税、车船使用税、土地使用税、印花税、不动产税、契税和教育税等收入较稳定的税种，以及其他中央税、省税以外的税种。此外，要坚持管理重心下移与财权下移相结合，地方财力要体现财力在下。除了少数具有大范围规模经济效果的公共产品外，省级政府一般并不直接向辖区居民直接提供具体的公共产品，辖区范围内公共产品提供的职能应尽量下放到市(县)，以充分发挥市(县)政府处于基础性地位的有利条件。省与市(县)的财力比例要做到市(县)级高于省级，形成合理的财力分配格局，切实解决基层财政困难。

3、加大转移支付力度，调整转移支付结构。规范转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的省级财政转移支付制度体系。以一般性转移支付弥补基层财政缺口，专项转移支付针对具体的公共服务或政策性项目，急需采取的调整措施是在进行转移支付时，考虑各地不同财政状况，提出差别化的地方配套要求。对经济较发达地区，省级的转移支付比例可适当降低一些；对经济欠发达地区，省级则应加大转移支付比例，以确保这些地区基本公共服务所需资金，实现全省范围内公共服务的最低标准提供。省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且也要做到公平、公正、公开、透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短时间内使县级财政走出困境。

三、就现行行政体制实现财政体制均衡

(一)科学划分各级政府的财权和事权

随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如基础设施建设、义务教育、环境保护等，因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权出现扩大的趋势，在某种程度上形成了事权关系调整上的正金字塔。而财权关系在1994年改革后却形成了倒金字塔形。现在我国总体的财力分配格局中央超过了50％。省里超过了10％，两个加起来超过了60％，而县、乡只占了不足20％。事权和财权的明显不对称，比如说教育，中央和省级的教育投入，主要用于高等教育；另一方面，中国的基础教育投入特别是农村基础教育投入主要由县以下包括县、乡镇、农民来投入乡政府承担。据统计，在全国财政义务教育投入中，乡镇政府负担78％左右，县财政负担约9％，省负担约11％，中央只负担约2％，县、乡级财政资金总额的60％－70％要用于教育。这种分级办学体制加重了基层政府和农民的负担。同时使得农村教育的发展滞后。

(二)构建全面协调可持续增长的财政收入管理体制

一是在明确界定中央和地方事权基础上，赋予地方相应的税收管理权。二是加快地方税制改革步伐，充实和完善地方税制和地方税征管，把准税性质的收费改为地方税。同时，在分税制框架下进一步完善中央与地方共享税分成办法。三是推进地方税制和税收管理建设，调动地方积极性，利用现代化的征管手段，强化地方税收征管。四是建立财税收入增长监测分析新机制，及时准确监测财源变化和收入增长趋势，对中央财源和地方财源进行动态管理。五是切实规范非税收入管理，全面推进公共财政预算。

(三)建立和完善地方财政风险的防范体制

目前。迫切需要地方政府在防范与化解财政风险上采取有力措施。一要坚持依法行政，整顿财经秩序。通过财务管理改革及健全法制，为规范政府行政运行创造良好的外部环境；二是政府投资行为，避免地方政府盲目争上项目的短期行为；三是规范地方政府信用行为，对政府债务进行严格管理，严把政府担保关；四是建立政府或有债务转变为财政风险的监控预警机制，建立财政风险准备基金，用于抑制债务，缓解风险研究，解决完善地方公共财政体制的深层次理论和实际问题。

(四)完善财政转移支付制度，着力推进和谐社会建设

一是加大并规范一般性转移支付，控制专项转移支付规模。综合考虑人均收入等因素，完善转移支付因素法，实现地区间基本公共服务均等化。二是进一步规范专项转移支付制度，调整优化专项转移支付结构。三是完善省及以下转移支付制度，加大省级财政对辖区内财力差距调节的责任。当前，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，以增强基层政府提供基本公共服务的能力。

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