试论构建中国特色的政府采购制度

魏青松

摘要：我国政府采购存在认识上的偏差、采购方式不够科学、政府采购法制化建设滞后等一些问题。实施政府采购制度有利于保护国内产业、促进产业结构的优化，有利于稳定物价、促进经济持续发展，有利于节约财政资金、实现政府目标最优化。未来我国政府采购存在以下几种发展趋势：法制化，电子化，规模化，效益化，国际化。规范我国政府采购制度的现实选择主要有建立健全法律体系、组建有效的管理机构、建立健全监督机制、构筑统一的采购信息网络管理系统、加强政府采购队伍建设、推进相关的配套改革等几个方面。

关键词：政府采购制度问题意义趋势构建

中图分类号：C936文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-057-03

政府采购，也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。政府采购制度是指包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的政府采购行为规范的总称。作为份额最大、最主要的买方市场，政府采购对保护各国国内企业、促进国民经济发展起很大作用。例如美国，联邦政府每年安排2000多亿美元财政预算用于政府采购；欧盟各国每年的政府采购金额约占其国内生产总值15％。我国从1980年开始试点推行政府采购制度，据财政部统计资料显示，2000年我国政府采购规模为27.9亿元，仅占当年GDP的4‰和全国财政支出总额的2％左右。与国际上的政府采购规模占CDP比重10％－15％、占财政总支出的1／3相比，我国上升的空间很大。实施政府采购对提高我国财政支出效益、节约财政资金，缓解当前收支矛盾、实现政府目标最优化，无疑具有重要的现实意义。尤其是在全球化背景下，中国政府应该根据WTO《政府采购协议》的原则和要求，建立有中国特色的政府采购制度，以规范中国庞大的政府采购市场。

一、我国政府采购的现状

尽管至今我国的政府采购制度已经实施20多年了，但由于受封建传统思想、官本位思想以及封建历史文化的影响，在政府采购的实践中仍存在着一些问题。

1、认识上存在偏差。政府采购制度在我国没有现存经验，又不能完全照抄国外模式，各地政府只能“摸着石头过河”。一些地方政府推行政府采购制度过程中存在着认识上的偏差：一是对实施政府采购目标理解上的片面性。认为实施政府采购的唯一目标是节约财政资金，提高财政资金的使用效率。而对于其他的目标，如促进政府采购中的廉洁和公众的信心及对政府的支持和拥护等，则视而不见。二是对采购制度的系统性认识不够。政府采购是一项系统工程，需要方方面面配套改革措施的支持才能奏效。而有些地方政府认为出台了采购法规或规章就万事大吉了，而对于其他配套性制度措施的颁布和出台，如采购预算管理、财务支付及招标管理等，则重视不够，从而导致了一些问题。

2、采购方式不够科学。政府采购方式是多种多样的，如按招标范围可分为竞争性招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购；按采购规模可分为小额采购方式、小批量采购方式和大额采购方式；按招标阶段可分为单阶段招标采购和两阶段招标采购。但一些地方政府在采购方式上还存在着两个问题：一是过分强调招标采购的公开化程度，采购竞价无限化。无可否认，公开招标采购方式是规范化政府采购的主要运作方式，但我国由于历史传统和经验等原因，目前尚不具备全面公开招标的条件，而且公开招标采购周期长、程序复杂，效率较低，采购成本也比较大。有限的政府采购公开化程度有利于政府的统一协调。二是采购方式随意化，采购行为缺乏规范化和公平性。在传统观念的影响之下，政府采购中掺杂着行政意志。使得有些地方搞行业垄断和地方保护主义。

3、政府采购法制化建设滞后。西方政府采购行为比较规范的国家，一般都有比较完整科学有效的政府采购法规体系。与西方国家相比而言，我国在政府采购法规建设中还存在着以下一些问题：一是不统一。由于各个地方的条件和情况不同，加上地方保护主义的存在，就使得政府采购实施的范围、内容和方法存在较大的差异，各地都从自己的利益出发，不符合中国加入WTO后中国市场必须统一的原则，也不符合政府采购所应遵循的“公开、公正、公平”的原则。二是不配套。尽管有些政府的主管部门陆续颁布了具体的采购办法、措施和规定，但缺乏系统性、不配套，很多应该颁布和出台的措施没有出台，如供应商的市场准入、采购人员从业资格的规定、采购货款的支付、采购预算的单列和编报等。

4、预算管理和会计核算不完全适应需求。这主要表现在：财政支出预算编制不科学，预算编制时间过短；国家的一切预算收支，一律凭借各级财政机关的拨款凭证；在会计核算方面，每年预算一经批准，财政部门即根据预算指标和各单位用款进度，按照主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位层层下拨经费，年终又层层上报经费使用情况，汇编决算。这种情况也不适合政府的统一采购。新的预算会计制度中，政府采购如何列报支出，是否应在行政事业财务制度中增设有关政府采购内容，都值得我们研究。

5、政府采购人员素质急待提高。政府采购是一项专业性很强的工作，需要采购人员掌握预算、招投标、商业谈判、经济法及计算机网络等多方面的知识。例如，美国目前就拥有一支由30000名采购专家和1500名采购官员组成的庞大的采购队伍。而我国现行从事政府采购的管理人员，大都是从财政、财务部门转调过来的，他们对现代政府采购业务和技巧不熟悉，对市场厂商的信誉和商品质量把握不准，不善于收集、分析和运用市场信息。采购人才匮乏及采购队伍素质不高是我国实施全面政府采购制度的一大障碍。

二、我国政府采购的意义和发展趋势

对于有限的政府财力而言，实施政府采购对提高我国财政支出效益和节约财政资金等都具有重要的现实意义。

1、实施政府采购制度有利于保护国内产业，促进产业结构的优化。世界通行的保护国内产业的手段分为关税贸易壁垒和非关税贸易壁垒，这两种手段通常是同时发挥作用，后者常常作为前者的一种补充手段。随着世界贸易投资自由化、全球经济一体化进程加快推进，关税贸易壁垒逐步消除，利用关税手段保护国内企业的手段已行不通，与此同时，非贸易关税壁垒的作用却不断强化。政府采购制度就是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。关贸协定形成时，各国刻意把政府排除在投资自由领域之外，目的就是为了不违背各国利用政府采购保护国内企业这一既成事实，据报道，美国国会2009年2月13日通过7870亿美元的振兴经济方案中，包含有“买美国货”条款，众议院在经济振兴方案中添加条款，要求获得振兴款的公共工程，只能使用美国制造的钢铁，尽管最终版振兴方案在该条款里加入了“本条款落实法律时。必须符合美国在国际协议下所负义务”，但反对人士仍担心此举甚至可能引发全球贸易大战。与美国没有互惠采购或贸易协议的伙伴如“金砖四

国”中国、印度、巴西、俄罗斯等国，会受到很大影响。目前，我国绝大部分行业竞争力还很弱，比如汽车、金融等产业部门，在与国外企业竞争时不占有优势，政府必须进行适当的保护，政府采购是一种有效的手段，可以利用。政府作为国内市场上最大的消费者，增加购买某种产品往往会导致该类产品生产规模的扩大，从而导致社会产业结构的变动。这种采购支出的结构效应体现一定时期政府的政策倾向，即对某些重点行业的发展进行直接支持和刺激，如一些新兴产业或技术产业等。

2、实施政府采购制度有利于稳定物价，可以促进经济持续发展。政府采购具有数额大、成规模的特点，对市场价格水平和走向可起到一定影响。政府在统一采购中以招标方式压低供给价格的行为和效应，一般体现为对同类商品价格乃至价格总水平的平抑和稳定。政府可有意利用这种调节能力，在某些商品的购买时机、购买数量等方面做出选择，在一定范围和程度上形成积极的价格调控。当经济运行过热时，可以适当压缩和推迟政府采购，减少总需求；反之，可适时增加政府采购，刺激总需求的增长，如在世界金融危机日趋严峻的背景下，中国政府为抵御国际经济环境的不利影响，近日出台了约4万亿元人民币的经济刺激方案。中国是一个发展中国家，2008年的国民生产总值约为24.5万亿元；全年的税收收入近5万亿元；全年的公共财政支出约为4.9万亿。为了救市，此次提出的四万亿元的计划，相当于其国民生产总值的16％；财政收入的80％。这样，通过政府采购的手段，便调控了社会的总供给和总需求的平衡关系，促进经济的持续、稳定、健康发展。

3、实施政府采购制度有利于节约财政资金，实现政府目标最优化。政府采购制度由于省钱、反腐，调节经济的功能，而被称为阳光下的采购。政府不仅仅可以在统一采购中以招标方式压低供给价格，平抑和稳定同类商品价格总水平，节约政府财政资金，而且还可以利用这种调节能力，用最少的钱做尽可能多的事情，优先考虑惠及民生的重大工程、重大项目、重大计划，实现政府目标的最优化。例如，2008年4月22日。中国财政部、监察部、审计署、国家预防腐败局联合召开电视电话会议，财政部部长谢旭人在会上介绍说，《政府采购法》实施五年来，政府采购规模不断扩大，由2002年的1009.6亿元增加到2007年的4000亿元左右。五年累计节约财政资金1800多亿元。政府采购的范围深入拓展，由单纯的货物采购扩大到工程及服务领域。事实上，世界各国普遍实施政府采购制度。其中一个重要原因就是通过此举为政府节约财政资金，节省并保护纳税人的钱，为构建一个廉洁、透明、公正、文明的现代政府创造良好的环境。

通过借鉴国外政府采购制度的有益做法，结合我国政府采购的现状。可以发现在今后一段时间我国的政府采购将呈现以下几种发展趋势：(1)法制化。加强法规制度建设，建立廉洁透明机制，特别是采用公开招标方式，可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行为的土壤。1998年，我国第九届全国人大常委会第五次会议将制定《政府采购法》列入议事日程。这将加快我国政府采购工作制度化、法律化的进程。要使政府采购走上规范化发展的道路，一是要加快立法的步伐，从而保证政府采购工作能在全国范围内大规模推广并走上规范化、法制化的道路。二是要进一步完善法规和部门规章。三是政府采购立法必须与市场经济的发展相适应，体现和反映市场经济的基本规律，建立规范的招标机制和严格的监督管理机制。四是要在立足我国实际的基础上，积极学习和借鉴其他国家的先进经验，注意与国际规范接轨。(2)电子化。国际互联网的迅猛发展，电子商务的广泛应用，也深深影响着政府采购。基于电子贸易系统(电子商务)平台实现政府采购管理，是国际上比较流行的利用计算机网络、发布政府采购信息并进行网上交易的一种现代化的采购方式，两者相互促进、紧密联系。政府部门可以通过网络直接将招标文件发布在网上，进行国际性招标；供应商的招标文件通过网络直接送达，投标结果在网上予以公布，打破了空间限制，节省了各种费用；同时。还可以实现无纸化办公，节省了大量的费用，符合政府采购“公正、公平、公开”的原则，也符合政府采购成本节约的要求。目前，我国的政府采购电子化道路还任重道远。(3)规模化。随着政府采购制度的深入发展，政府采购所涉及到的货物、工程和服务三大类中的项目不断发展，采购货物的价值高低不等，采购品种由货物采购向服务采购扩展，采购主体的范围也进一步扩大；集中采购可以降低采购价格，减少采购成本，实现采购的经济性和有效性目标；同时，随着世界经济的发展，国家实力的增强，政府提供的公共支出如服务和福利也在增加，政府采购的范围相应扩大。(4)效益化。作为财政支出管理改革和建立公共财政体系中的一项重要内容，政府采购必然要以提高公共财政支出效益为己任，改变财政资源配置效率低下的状况。从国际的政府采购实践来看，政府采购在提高政府办事效率、节约政府财政资金等方面都有巨大的作用；而且，由于政府采购的资金越来越大，政府采购所节约的资金数目就尤为可观。(5)国际化。世界组织的基本原则和宗旨是通过市场开放、非歧视和公开贸易原则，来达到推动实现世界贸易自由化的目标。中国加入WTO并签署《政府采购协议》后，政府采购事业将面临国际化挑战，国民经济将受到极大影响。国内政府采购供应商将面临国外的巨大挑战，这就要求国内供应商要想占有优势地位，就必须在产品创新、提高产品质量、降低成本上狠下功夫；而且，国际化对管理机关制定政府采购政策和采购机关的业务能力也提出了高要求。

三、构建中国特色的政府采购制度

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，“要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”推行电子政务、强化社会管理和公共服务、实行职能有机统一的大部门体制等都为构建中国特色的政府采购制度提供了政策上的指导和依据。根据我国现行政府采购制度的现状，借鉴西方发达国家的有效做法，我国政府采购制度改革的基本目标就是：按照建立社会主义市场经济体制和公共财政基本框架的客观要求，完善政府采购的法律体系，依法管理和监督政府采购行为，强化政府采购制度的目标和功能，逐步建立起适合我国国情的、与国际法相衔接的、科学规范的政府采购制度。在基本目标的指导之下，规范我国政府采购制度的现实选择主要有以下几个方面：

第一，建立健全法律体系。尽管已经实施《政府采购法》已有几年的历史，但与西方发达国家相比。还有待于继续完善，以适应新形势的要求。尤其是要制定明确的政府采购申诉规定，并建立政府补偿机制和供

应商赔偿制度。政府采购的争端既涉及合同执行中出现问题，也有非合同执行方面的问题。因此，要有一个清晰的申诉程序、申诉受理主体等方面的规定。目前解决有关合同执行方面争议的有《仲裁法》等法律、行政执行方面的争议一般有行政复议、行政诉讼等程序方面的规定。在政府采购产生纠纷时，首先由财政部门协调使用者与供应者的纠纷，协调解决或向仲裁委员会申请仲裁，仍然无法解决的，可以通过法律途径。外国政府采购实践经验表明，建立政府补偿机制是解决申诉争端的基础，建立供应上赔偿制度则是保证公共产品质量、强化对供应商约束的迫切需要。解决申诉问题的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关的采购计划或程序、暂停采购活动等。

第二，组建有效的管理机构。在建立管理机构的时候，必须明确政府采购的管理机构应当设在财政部门，因为采购的主要目的就是提高财政资金的使用效率，并用这个手段实现国家的宏观调控政策，调整和优化财政支出结构。而且，政府采购原则上属于本级行为，即各级政府负责本级政府采购，其机构设置必须满足综合管理和操作执行的具体要求。此外，还必须建立健全政府采购的政策制定和管理机构、政策执行机构和诉讼仲裁机构。政府采购管理机构组建的是否合理、科学、有效是政府采购能否顺利实施的关键所在。

第三，建立健全监督机制。主要包括内部监督机制、法律监督机制、社会监督机制三个方面。内部监督机制，即通过一系列的内部制约和监督来规范政府采购各方面的行为；法律监督机制，即通过建立一整套完善的政府采购法律体系从外部加以监督，以达到法制化管理的目标；社会监督机制，即通过宣传提高公众参与意识，接受广泛的社会舆论监督，以保证其透明度和公正性。这样，才能保证在采购过程的各个环节不会出现腐败现象，达到规范政府采购行为的目的。规范的政府采购程序主要包括以下几个主要环节：制定较为详细的政府采购目录、编制全面的政府采购预算、选择合适的采购方式、审查供应商资格、执行采购方式、签订采购合同、履行采购合同、验收商品、结算货款等。最后达到招投标的公开性、竞标的程序性、科学性的目的。我国目前特别要做的工作主要是：采购机构应按照采购金额的大小选择采购方式；规范采购机构内部工作程序；制订详细的政府采购合同管理规则；建立政府采购的定期报告、检查评估制度。

第四，构筑统一的采购信息网络管理系统。以电子计算机为中心，建立具有现代信信息技术和手段的政府采购信息网络管理系统，便于各级政府、各种采购管理机构、投标者、科研等部门查询、研究、决策及其运用。该系统可分为法律制度系统、数据管理系统、采购实体系统、供应上谕承包系统、评价与定价系统、采购项目中标系统和采购项目评估系统等。这些系统可逐项、逐级建立，先进行区域联网，待条件成熟再实现全国乃至国际联网。

第五，加强政府采购队伍建设。一是要转变旧观念、旧习惯和旧思维，树立竞争意识，增强为纳税人服务的思想；二是要增加政府采购人员。可以通过公开招考的方式，选拔一批政治思想好、专业技术能力高的人员充实到政府采购队中；三是提高现有人员的素质。可以通过中短期培训与岗位练兵相结合的方式，使他们不仅熟悉政府采购的各项法规、制度和政策，同时。掌握招标投标、预算管理、会计核算、商品学、商务谈判、电子商务、国际贸易、国际商法、国际投资和公共关系多方面的理论知识和专业技能；四是科学管理采购人员。建立政府采购人员激励约束机制，以调动其积极性。规范其行为。避免采购人员，损害政府利益，待条件成熟时，可实行注册采购师制度。

第六，推进相关的配套改革。实行政府采购制度，必须对现行的预算管理、国库管理和预算会计管理制度进行改革。其措施主要有：一是改革预算管理制度。首先要延长预算编制时间，规范预算编制方法；其次要改按部门、单位和经费性质编制财政支出为按部门编制支出；再次是要加强预算管理，硬化预算约束；最后要改革现行的财政专项预算资金的拨付管理制度。二是要完善现行国家国库制度。实行政府采购制度，就是要允许财政部门按批准的预算和采购合同的履约情况直接拨款给供货单位。国家金库管理制度的有关办法中应明确规定并尽快出台，允许财政办理直接拨款的方式和相应的操作办法。三是要改革会计制度。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按预算下拨单位经费，而按批准的政府采购预算和采购合同的履行情况，直接向供应商支付采购资金，相关支出的决算也不再采取层层上报的方式进行汇总，财政总预算会计可根据采购合同及资金的支付直接办理决算。具体的如何改革会计制度，如何在政府采购的实践过程中对资金进行具体的操作等有关的问题有待于学者和政府有关部门尽快研究，并出台与此有关的规定措施，以适应形势的发展要求。

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